行政诉讼中举证责任的概念辨析
四、行政诉讼举证责任与民事诉讼举证责任的联系和区别
（一）行政诉讼举证责任与民事诉讼举证责任的联系
1、举证责任制度设立的目的都是保护公民、法人或其他组织的合法权益
在市场经济条件下，公民、法人和其他组织的主体意识增强，诉权保护的呼声越来越高，行政诉讼举证责任制度的设立，要求了行政机关在实施具体行政行为时必须实行“先取证，后行为”的原则。从而确定由被告负主要举证责任作为原则来对行政纠纷的解决，通过这种方式来解决行政争议，本身体现了保护公民、法人和其他组织合法权益的目的。民事诉讼举证责任实行的是“谁主张，谁举证”的原则，没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。这就很好的体现了公正解决纠纷的原则，也更好的保护了当事人的合法权益。
2、举证责任承担与产生的法律后果都存在密切关系
行政诉讼中，作为被告负主要举证责任，如不能提供或不能及时提供的，要承担败诉的法律后果。把行政诉讼和先前的行政程序联系起来看，提出积极事实、主张行政行为具有合法性的正是作出该行为的被告行政机关，被告当然应该提出证据负责证明其主张的成立，也理所当然的与承担的法律后果存在密切联系。在民事诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，即“谁主张，谁举证”，无论是原告、被告还是第三人，谁主张一定的事实，包括肯定或否定，谁就有责任提供证据证明其主张或反驳，不能提供证据加以证明的就要承担不利自己的法律后果，就可能败诉。
（二）行政诉讼举证责任与民事诉讼举证责任的区别
1、举证责任承担者不同
在《行政诉讼法》第32条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼中，举证责任的主要承担者是被告行政机关。原告只有在例外的情况下，才承担举证责任。在《民事诉讼法》第64条第1款规定，“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”无论是原告、被告还是第三人，谁主张一定的事实，谁就承担举证责任。行政诉讼中，举证责任的承担者是单方的，而民事诉讼中，举证责任的承担者是多方的。
2、举证责任分担规则不同
行政诉讼中，对举证责任分担的规定是具体而明确的，都由被告行政机关对具体行政行为的合法性承担举证责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条、第5条的规定，原告就三项事项承担举证责任：（1）提供其符合起诉条件的相应证据材料。（2）在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。（3）在行政赔偿诉讼中，对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。但这些都不涉及被诉具体行政行为的合法性问题。在民事诉讼中，举证责任的分担只作原则性的规定，即“谁主张，谁举证”。在审理、辩论阶段会随着认证、质证情况的变化而发生举证责任分担的转移。
3、举证责任所要证明的要求不同
行政法律关系不仅涉及到公民、法人和其他组织的合法权益，而且会涉及到社会公共利益，通过行政诉讼，一方面要保护公民、法人和其他组织的合法权益，另一方面还要维护和监督行政机关依法行使行政职权。反映到举证责任问题上，仅仅以谋求纠纷在双方当事人之间的解决是不够的，还必须求得客观上合法和公正的判决结果。对于民事诉讼，一般来说举证证明的要求是“盖然性占优势的证明。”（注9）也就是说，民事诉讼当事人对其所负担的举证责任，应当以其证据优势使法院能够确信其主张的成立。对方没有证据或虽然有证据但不足以推翻其主张，该当事人即可据以免除举证责任。因此，行政诉讼举证责任所要证明的要求是要高于民事诉讼。
五、行政诉讼举证责任与刑事诉讼举证责任的联系和区别
（一）行政诉讼举证责任与刑事诉讼举证责任的联系
1、举证责任的主体都是国家机关
《刑事诉讼法》第43条明确规定，“审判人员、检察人员、侦察人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或无罪，犯罪情节轻重的各种证据。”在刑事案件中犯罪分子为了隐匿自己的罪证，通常千方百计伪造、毁灭证据。因此，只有公、检、法等国家机关行使法律赋予各自的侦察权、检察权和审判权，收集审查判断证据，运用证据证实案件事实是否确实存在。在行政诉讼中，承担举证责任的主体也是国家行政机关。虽然具体的机关单位名称不同，但是举证责任的主体都是行使法律赋予一定职权的国家机关来承担。
2、举证责任的目的都是规范国家机关依法执法
《刑事诉讼法》第43条规定，“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。”刑事诉讼法在对举证责任规定的条款中相应地增加了严禁用非法的方法收集证据的规定，本身就是约束、规范国家机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。在行政诉讼中，根据正当行政程序的要求，行政机关须在有充分的事实根据的基础上，才能对行政相对人作出具体行政行为，亦即“先取证，后行为。”当事人向法院起诉后，行政机关必须承担举证责任。以上对行政机关的基本要求，就是规范行政机关依法行政的具体体现。这与刑事诉讼中对公、检、法等国家机关举证责任的要求是基本相同的。
（二）行政诉讼举证责任与刑事诉讼举证责任的区别
1、举证责任的设置不同
刑事诉讼法规定，公诉案件应当由公诉一方承担举证责任，其对于自己所提起的公诉案件，必须以足够的证据予以支持，否则对被告人的指控将不能成立，刑事诉讼中被告不承担举证责任。而是由“审判人员、检察人员、侦察人员依据法定程序，收集能够证实被告人有罪或无罪、犯罪情节轻重的各种证据”。行政诉讼法规定，对被诉具体行政行为承担举证责任的不是提出诉讼主张的原告，而应当是被告。
2、举证责任的承担者范围不同
《刑事诉讼法》第43条规定，“审判人员、检察人员、侦察人员依据法定程序，收集能够证实被告人有罪或无罪、犯罪情节轻重的各种证据”。相应的举证责任的承担者就有审判机关、检察机关和侦查机关等司法机关。它涉及到多个国家机关。而且依照法律规定，在这三个国家机关之间又相互制约、相互监督、相互独立的。行政诉讼中，谁作出被诉具体行政行为，谁就是举证责任的承担者，举证责任的承担者是单一、直接的。不像刑事诉讼，先由侦查机关收集证据，再报检察机关审查证据后向法院提起公诉，在这里，举证责任是复杂、间接的。
3、举证责任的证明标准不同
刑事诉讼要解决的问题是，被告人的行为是否构成犯罪及如何量刑，一旦举证达到要求，被告人的人身自由将会受到限制或者财产将被没收，甚至可能被剥夺生命。因此，只有被告人的供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚。在行政诉讼中，当事人的供述是可以作为证据使用的，其中当事人承认的部分甚至可以免除对方的举证责任。行政诉讼举证责任追求的是法律真实，在现代社会审判中，追求案件的客观真实已经不可能，只能通过运用证据，将案件事实揭露出来，如果案件真伪不明时，也只能由谁承担举证责任谁承担不利后果。显然，该裁判所认定的案件事实可能与实际发生的不一致，所以，行政诉讼举证责任的证明标准是法律事实。也因此，刑事诉讼的证明标准要比行政诉讼的证明标准要高。
六、当前我国行政诉讼举证责任存在的主要问题
1、举证责任分担制度以偏概全，原、被告的诉讼权利没有法律保障
根据行政诉讼法的规定，在所有行政案件中都由被告行政机关承担举证责任，实际上这是不完全正确的，在这种原则下，仍然存在例外的情况，行政诉讼法的规定过于笼统。首先，具体行政行为的时效性大，行政主体的工作人员变化也日趋频繁，一旦发生大量的流动，因为证据保存的不善，而让行政主体败诉的理论违反了公平的原则。其次，行政相对人提起行政诉讼应当具有必要的根据，否则，无缘无故的提起诉讼，只会浪费国家的资源，这种做法是和现代行政观念不符的，由原告承担相应的举证责任，有利于督促原告对自己合法权益的保护意识，有些行政相对人滥用法律赋予的诉权，对一些案件不断地提起诉讼，或者故意隐匿可能对行政主体不利的证据。赋予原告必要的举证责任，可以促使其有效积极地举证。最后，原告认为被告适用法律不当，可以提供正确的法律、法规供法庭参考，而不是笼统地要求被告负举证责任，提供证据和适用的规范性文件。如某案可能有多个法律适用方案，被告以证明其适用法律正确，而原告认为适用另一种法律更加适当，此种情况下，原告可以而且必须负举证责任。
2、举证时限规定模糊，认证时间难以保障、诉讼效益难以提高
行政诉讼法和《司法解释》中，对原告的举证时限、提供反证的时限没有作具体的规定，在实践中设定科学有效的举证时限制度，有利于督促原、被告及时提供证据，提高人民法院认证的准确性和审判效率。这也是行政诉讼解决纠纷的目的之一。在《司法解释》第26条同时规定，“被告不提供或务正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”什么是正当理由，这似乎给了行政机关一个申辩的机会，同时也赋予了法院审判人员的一种自由裁量权，而这自由裁量权若是行使的不好，那么该条前面的限制被告举证时限的规定就会形同虚设。
3、无效证据的法律后果欠缺严厉，不利于保护行政相对人的合法权益
程序是法律规定的行政行为的步骤和手续的先后次序，它不仅是行政效率原则的保障制度，而且也是认定行政行为是否违法、证据是否合法的重要标准，作出具体行政行为应当遵循调查取证、认定事实、适用法律、作出决定这一基本次序是勿庸置疑的，所有形成于行政行为之后的证据都应确定为违法和无效证据。另外，在《司法解释》第28条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第2条规定，原告或第三人在起诉过程中提出了其在被告实施具体行政行为过程中没有提出的反驳理由和证据的，被告行政机关经人民法院准许可以补充相关证据。这样规定表现出对行政程序价值的不尊重。当实体有悖于程序时，法律应对其作出否定的判断。取证顺序的违法性完全可以决定哪怕是客观事实证据的违法性和无效性。而不应是“认定具体行政行为没有证据、依据”那么宽容。这对行政相对人来说是不公平的，不利于保护行政相对人的合法权益。
七、完善和健全我国行政诉讼举证责任有关建议
1、合理分担举证责任
为了提高诉讼效率，实现诉讼的目的，应确定由谁承担举证责任所造成的困难较小，并且能够及时查明案件事实，就由谁来承担举证责任。在行政诉讼中作为原告举证证明自己的主张，是原告的诉讼权利，不仅不应受到限制，而且应得到法律保障。在行政诉讼法上规定原告的举证责任，不仅是完成行政诉讼任务的客观需要，而且也与原告本身的主客观条件相符。例如，对行政处罚是否显失公正问题，被告所提供的证据，往往只是行政处罚行为合法、合理的，而不会提供对原告有利的、可给予从轻处理的证据。这时，由原告对有利的情况承担一定的举证责任是必要的，完全由被告承担一切举证责任对司法效率、司法公正都不利。在一些证据由被告承担举证会给被告造成巨大的困难、由原告提供则比较容易时，审判人员应根据实际情况确定由原告承担举证责任，不仅和原告本身的主客观条件相符，而且也是司法效率和司法正义的要求。
2、明确举证时限及法律后果
在《司法解释》第26条中规定，“被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这条规定中，假设了无正当理由逾期提供证据的法律后果。那么，反过来假设，是不是有正当理由，可以不受“收到起诉状副本之日起10内提交证据”的限制呢？因此，在《行政诉讼法》中，应明确被告行政机关有正当理由不能及时提供证据的情况下的另一个例外期限。对于原告的举证也应明确一个时间限制，否则，原告无休止提供证据，同样使办案周期延长。由于原告的举证不仅涉及到对起诉成立的举证，还涉及到对部分实体的举证。因此，在对原告设立举证期限时，既要考虑举证的及时性，又要兼顾原告对实体举证的困难性。对起诉成立的举证，明确时限为原告申请起诉的同时。对实体的举证，限于被告提出答辩后的一定时间。如果原告在申请起诉时，不能提供法律规定的有关证据，就要承担法院不予受理的后果。如果原告有反驳理由，在被告提出答辩后一定时间内没有提出异议，就可认定为已默认被告提供证据的合法性，原告就要承担相应的法律后果。
3、加大无效举证的法律后果
按照行政处罚程序，应当先有证据后有行政行为，而且作为作出具体行政行为的有效证据，必须由行政机关妥善登记、保管。如果在法律规定期限内还未能提供的，那这具体行政行为及证据的合法性就应否定，直接认定被诉具体行政行为违法，而不是简单认定被诉具体行政行为没有证据、依据。《司法解释》第28条中规定，原告或者第三人在诉讼过程中，提出了在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据的的情况下，被告经法院准许可以补充相关的证据。这条规定，过分超前地对被告诉讼期间补证的合法性给予肯定，无形中形成了一个不利于行政相对人权益保障和控制行政权的悖论。因此，当原告在诉讼过程中，提出反驳理由或证据时，被告再从新补充的证据应视作无效证据，必须承担证据的违法性后果。
行政诉讼举证责任制度，是行政诉讼中体现权力与权利平衡和审判权对行政权监督控制作用的核心制度，科学设定原、被告举证的认定规则，合理地分配举证责任，直接关系到行政诉讼目的价值的实现，这对于我国行政诉讼制度走上依法治国的道路有非常重要的意义。
引文注释：
（注1）莱奥。罗森贝克：《证明责任论》，中国法制出版社，2002年第1版，第64页
（注2）莱奥。罗森贝克：《证明责任论》，中国法制出版社，2002年第1版，第64页
（注3）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第366页
（注4）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第366页
（注5）吕立秋：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社，2001年第1版，第4页
（注6）吕立秋：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社，2001年第1版，第4页
（注7）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第368页
（注8）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第368页
（注9）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第270页
参考文献：
1、吕立秋：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社，2001年第1版。
2、高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版。
3、甘文：《行政诉讼证据司法解释之评论》，中国法制出版社，2003年第1版。
4、莱奥。罗森贝克：《证明责任论》，中国法制出版社，2002年第1版。
5、皮纯协 胡锦光：《行政法与行政诉讼法教程》，中央广播电视大学出版社，1996年第1版。