浅谈行政执行权利控制的必要性

　　论文摘要 行政执行权力是行政机关依法管理国家事务，执行国家决策的基本权利。行政执行权利不断扩张的内在必然性和自身的特性，使其可能危及国家的统一，社会的稳定，经济的发展，极易造成对公民个人权利的侵害、权利异化和权力腐败的滋生。对行政执行权利进行控制，有利于保证国家统一，社会稳定，体现人民民主专政，防止权力异化，保障人民的基本权利，促使行政机关依法行政，使行政权利能够正确行使和高效发挥，因此，对行政执行权利进行控制是十分必要的。

　　论文关键词 行政执行 权力 控制 必要性

　　行政执行，从公共行政法制管理的意义上理解，是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实行行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。根据国家宪法和法律赋予的涵义，行政权利又称行政权，是指国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力。行政执行是国家行政机关的核心任务和根本职能，是行政权的集中体现，贯穿于全部的行政管理工作。行政执行的涉及面广，关系到政府全部的管理活动，影响着人民的生活水平，甚至一个国家发展的兴衰。行政权利是行政执行的保障，行政执行权利是行政权利的三大内容之一，对行政执行权利进行控制是十分必要的。

　　一、行政权力的发展

　　17世纪，英国著名政治思想家洛克提出分权学说，后来法国资产阶级启蒙学者孟德斯鸠将该学说进一步细化为“三权分立”学说，提出行政权、司法权、立法权的三权分立形式。在早期的资本主义时期，为了防止统治者的独裁，保障社会民主权利，英国、法国、美国等国纷纷采用三权分立，三权相互制约，相互平衡，成为当时社会的一种基本制度。
　　三次工业革命的成功带来了经济的飞速发展和社会分工的进一步扩大，社会的发展和经济领域的扩大导致国家行政事务的急剧增加。政府的职能不再只是单纯的维持社会秩序，而是更多的参与到发展经济和科技的行列中来。行政权利是政府管理社会事务的基本权利，随着政府权利的日益扩大，三权分立的平衡被打破，行政权利在社会的发展中不断的膨胀，甚至出现行政立法权、行政司法权。行政权趋于强大和集中，行政权干预的范围涉略到经济生活和私人事务等各个方面。然而，行政权利的膨胀并没有伴随着监督机制的成长，行政权利缺乏有效的监督和控制，现代社会的行政权利日益扩张，必将导致一系列危害的产生，社会缺乏生机，人民权利得不到切实保障，甚至出现权利的滥用。
　　中国的权利结构从建国初到现在一直处在不断的调整状态，特别是改革开放以后，中国的经济体制结构有了明显的变化，随着经济的飞速发展，政府的职能被摆在较为突出的位置，行政机关的权利不断增强，行政执行权利也得到前所未有的发展，同时，随着发展，行政执行权利也出现了一些阻碍社会主义市场经济发展的现象，比如行政寻租，贪污腐败，滥用权利等等，而公民的自由权利又得不到充分的发挥，经济的发展受到一定的限制.因此，对行政执行权利的控制显得势在必行。

　　二、行政执行权利的内在特性

　　（一）行政执行权力具有支配力
　　行权执行权利具有支配他人的力量，国家通过这种力量，管理社会公共事务，保证行政活动的有序进行。我国实行的是单一制的国家组织形式，国家实行统一的中央集权，具有统一宪法和国籍，全国只有一个立法机关，一个中央政府，地方政府行使中央政府所给予的权力。如果缺乏对权利的控制，特别是行政权利的控制，就可能影响到国家的统一，社会的稳定。没有统一的国家体制、统一的政治架构，就没有现代的经济变革，就无法实现现代工业和商业的飞速发展，无法建立统一的军队和现代国家。
　　中国的宪法在序言中规定，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。在第一章总纲第四条里规定，“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”在宪法中多处强调了国家领土统一的内容，同时也是对地方行政权利的一种控制，对行政权利的控制事关一个国家的生死存亡，可见对于行政权利控制的重要性。
　　（二）行政执行权力具有强制性
　　行政权力的强制性可以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约束力的行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者是必须服从的。否则，行政机关就要运用权力的制裁性和强制性，或者通过行政处罚或则采取行政强制执行措施来保证其意志的实现。
　　以土地管理制度为例，我国建立了土地用途管理等一系列法律制度，希望用最严格的制度来管理土地，以此遏制乱占耕地的歪风。但同时国家又规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，事实上土地出让金大多数被用于其他用途，如公共设施建设、城市建设、社会福利等，而没有用于耕地开发。不同的部门按照自己的意思，形成不同的管理，国家的意思没有被真正执行，客观上还造成多占耕地的情况，使得国家的法律制度形同虚设。
　　（三）行政执行权具有任意性和腐化性
　　行政权有其内在的任意性，在行政执法过程中，可以依据执法人员的个人判断进行自由裁量，一些执行者依据这种权利谋取私利，一些违法人员利用执行法者的这种权利抓空档，以利诱权，导致一些违法不究、执法不严、执法不公的现象。权利经常与腐败挂钩，权利不受限制，常常使一些执行者被利益冲昏头脑，不顾法律的约束，知法犯法，以权谋私，以势压人，任意妄为。
　　就拿环境监管制度来说，国家鼓励地方政府抓环保、治污染，规定地方财政拿出一部分专项资金用于环保事业，并且制定排污总量控制、排污许可证、环境影响评价等一系列评价制度。但是各个地方的经济状况、收入水平的高低很大部分取决于财政收入，各个地方干部为了显示自己的政绩，提高干部的收入水平，赢得更多的选票，拼命发展生产，而置环境治理于不顾，只将财政的少部分收入用于治理环境污染，而将大部分资金用于发展经济，改善干部的生活水平。真正抓环保的人，把资金用于环境治理，会影响发展速度，就会影响干部的政绩，甚至会因影响当地干部的收入而得不到更多的选票，影响自己的政治前途。在这种大环境下，环境保护法很难开展，国家提倡的经济可持续发展被当成一纸空谈。

　　2005年，在国家环保总局（现为国家环境保护部）的带领下，全国刮起了“环评风暴”，处罚了一批违法企业。但是在第十届全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，全国人大常委会委员、全国人大环资委主任委员毛如柏就指出，2006年上半年，有40%的项目在土地征用、环境评估和审核程序上，不同程度地存在着违法违规的现象，且有的县级环保部门审批的建设项目环境影响评价执行率只有30%到40%，行政执法只有三分热度，一些应该受到处罚的企业没有受到应有的制裁，行政执行的力度不够，处罚的概率只占违法行为的百分之几，这在客观上造成了违法行为的蔓延。