台湾地区大学教师权利保护的反思和借鉴
来源：岁月联盟
时间：2014-10-06
事实上，从大学自治的角度来看，无论是公校还是私校，自治权为大学本身所固有，是国家权力横向分权的一种，行使的直接后果是对他人的行为和利益产生强制性、权威性的约束效力，具有解决利益冲突的强势特征，而且依据制度保障说，大学自治乃是一种对教师、学生和大学自身的学术自由进行保护的宪政制度，自治权的行使涉及人民基本权利，涉及公益，进行司法审查，自然符合分权和制衡的法治原则，也没有超出大陆法系二元诉讼体制。
因此，消除双轨制，对私立大学教师采公法救济方式符合大学自治的内在逻辑，目前“大法官”仅将私校教师升等审查纳入行政诉讼，这与作为“释宪”机构的“大法官”会议依申请的个案解决机制有关，随着大学自治的制度完善和理念认同，期待“大法官”会议利用“释宪”机会在大学自治的框架内重新定位教师与私立大学之间的关系，但前提必须是要消除权力说：权力说涵盖了公务员与国家、军人与国家、囚犯与监狱、学生与学校等一系列行政法律关系，这种过于抽象的概括抹杀了各种类型之间的差异，将学生和学校、教师和学校的关系等同于公务员和国家之间的权力服从关系，违背了教育的本质，权力说依靠单方面的命令，意在建立以威权为基础的管理秩序，也许契合以灌输和盲从为特征的传统教育，但现代教育强调知识传承不能以牺牲心灵自由为代价，命令和服从无助于学生权利意识和独立人格的养成，也阻碍了学术的自由发展和繁荣。
四、对大陆的借鉴意义
大陆和台湾同属大陆法系，在教师权利保护上都建立了申诉、行政复议（诉愿）和诉讼制度，彼此有许多可借鉴之处，许多论者从吸收台湾申诉层级化、法治化等优点的角度提出了完善大陆教师申诉的建议，本文在此不赘，仅针对台湾的不足方面提出对大陆法治建设的警示意见。
（一）实现申诉与行政复议、诉讼的衔接
台湾虽然存在着申诉与诉愿叠床架屋的缺憾，但基本上实现了依据教育的专业性拓宽教师救济渠道的根本目的，而大陆的教师申诉由于没有与其他救济制度进行对接，形成了申诉的悬空和自闭，申诉本意在于拓宽救济途径，反而由于自己孤悬于救济体系之外，再加上通吃一切没有时效限制的信访制度的竞争，申诉逐渐被虚化，甚至成为排斥复议和诉讼的挡箭牌，落得个口惠而实不至。
要真正发挥申诉作用，就必须与行政复议和诉讼对接，既发挥申诉的过滤作用，又实现教师权利救济的体系化。
当然，将申诉与行政复议、诉讼衔接，还要避免台湾的繁复纷杂给当事人带来的无所适从。两岸的教师申诉虽然表述不同，但在申诉范围上却基本一致：一是行政主管部门行为；二是学校行为。对于行政部门行为，应许可教师申诉或提起行政复议，但只能择其一，如果对申诉或复议结果不服则可提起行政诉讼。对于学校行为，不论其行为性质如何，皆可以进行申诉，对申诉结果不服，不能再提起行政复议，只能提起诉讼，当事人可以选择以申诉机关为被告提起行政诉讼，也可以学校为被告提起诉讼，但诉讼方式则取决于学校行为性质，如果属私法争议是民事诉讼，公法争议则是行政诉讼。
（二）完善教师权利的司法救济渠道
台湾对公校教师采用公法保护方式，对私校教师则实行私法保护为主公法保护为辅，而大陆则一体采用类似劳动者的私法保护方式。
依据我国最高院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，学校与教师之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用劳动法的规定处理，并将人事争议仲裁作为提起民事诉讼的前置程序。
从聘用合同的角度来定义学校与教师之间的私法关系并非不可行，却无法涵盖学校和教师关系的全部，比如公校教师的开除公职乃是一种行政处分，法院当然将其排除在民事案件处理范围之外。 [26]
更为关键的并不是诉讼方式的选择，而是能否允许诉讼，比如职称评审，司法实践中往往将其视为学校行使自主权的范畴，不属于具体行政行为，不能提起复议和诉讼，但这又难以归入履行聘用合同所发生的争议范畴，无法纳入劳动法的框架内解决。
就公立大学教师而言，大陆与台湾一样都面临着司法救济范围有限的难题。台湾的症结在于特别权力关系的影响，行政诉讼排除的是不改变教师身份、对教师权益没有重大影响的管理行为，而在大陆即使是开除公职、职称评审等对教师权益有重大影响的事项也不受司法审查，但这与权力说无关，因为接受法治国原则对行政行为进行司法审查只是改革开放以后的事，即使是一般权力关系接受司法审查也是最近二十多年的事，更遑论特别权力关系。
就私立大学教师而言，大陆的司法救济远不如台湾完备，后者采用民事诉讼为主、行政诉讼为辅的救济方式，涵盖了学校与教师关系的全部，而大陆仅将辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议纳入民事诉讼范畴，职称评审等事项依然只能依靠申诉。
显然，海峡两岸都面临着教师法律定位问题，二者都试图在公务员法和劳动法这两种成熟的法律框架之内寻找位置：台湾采双轨制，私校教师推向劳动者，公校教师则靠近公务员；大陆则全部推向劳动者。
事实上，一方面，教师不同于公务员，后者以服从为定向，必须严格依照法律和上司的命令开展工作，没有自由和自主的空间，而教师是专业工作者，不能以行政命令代替基于学术和真理的自主判断，不能以政府强制代替对知识权威的自发信服；另一方面，教师面对的不是机器而是人，承担了更多的社会责任，不能完全等同于其他劳动者，后者基于劳动权利之上的结社权、团体交涉权和争议权，对教师而言受到了更多的限制。因此，将教师归入公务员或劳动者都不免过于简单化，应建立适合专业特点的特殊保护体系，台湾为私校教师设计公私法并存的司法救济手段，实际上是在公务员和劳动者两种制度之外进行的新创造，具有一定的现实意义，值得大陆借鉴，但更现实的问题是扩大司法救济范围，台湾公立大学教师如此大陆更是如此。
（三）建立单轨制的权利救济模式
台湾一直坚守公私法的二元化，公立大学虽没有法人资格，但近年来公法人化的呼声很高，而私立大学则一直是民法上的财团法人，虽然“大法官”偶尔在相关解释中以法律授权组织来赋予其公法地位，但毕竟是个案解释，并无统一定性，如将其定性为享有公共权力的公法人，在目前还无法逾越法理上的障碍，因此台湾采双轨制的救济模式也就不足为怪了。
大陆高教法中虽然赋予大学以法人地位，但由于没有公法人和私法人的区分，高校的法人地位只具私法意义，同作为事业单位法人，公校和私校并无区别。显然，大学的公法地位在高教法上并无明确规定，实践中，大学被视为法律法规授权组织而具有行政主体资格，但仅限于学生管理方面，学校和教师的公法关系尚未得到确认。
实际上大陆的公校和私校只是投资主体的不同，在公益性上二者没有差别，民办教育促进法第5条规定私校和公校具有同等的法律地位，第27条规定私校和公校的教师和学生具有同等的法律地位，因此，无论将学校和教师之间定位于何种关系，公校和私校并无区别，完全没有台湾地区公法人和私法人之间的巨大差异，建立相同的权利救济模式也没有法理上的障碍。
注释:
[1]台北高等行政法院95年诉字1381号，法源法律网，http://fyjud.lawbank.com.tw/（最后访问时间：2010年7月15日）。本文中台湾的案例和立法资料皆来自于该网站，以下不再标注。
[2]“最高行政法院”1996年裁字1816号。
[3]台北高等行政法院1997年诉字311号。
[4]“最高行政法院”1998年裁字367号。
[5]“最高行政法院”1998年裁字2026号。
[6]“司法院”诉愿决定书1998年诉字1号。
[7]“行政法院”1986年判字3301号，“最高行政法院”1989年裁字1722号、1989年判字3627号、1990年裁字139号等。
[8]“行政院”：“‘教师法’部分条文修正草案”。
[9]翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第376页
[10]台中地方法院1997年重国字8号。
[11]“司法院人法官”释字第308号解释。
[12]高雄高等行政法院1997年诉字46号。
[13]台北高等行政法院1999年诉字210号。
[14]台北高等行政法院1999年诉字210号。
[15]“司法院大法官”会议释字第462号。
[16]“最高行政法院”1995年判字141号，1997年判字121号等。
[17]“最高行政法院”1998年判字876号。
[18]“最高行政法院”1993年判字331号、1991年判字1662号，台中高等行政法院1991年诉字584号等
[19]“最高行政法院”1985年判字1206号。
[20]“最高行政法院”1996年裁字1030号。
[21]“最高行政法院”1992年裁字1549号，台北高等行政法院1999年诉字210号等。
[22]“高雄高等行政法院”1997年诉字46号。
[23]“最高行政法院”1991年判字2282号。
[24]“最高行政法院”1994年裁字1576号。
[25]“最高行政法院”1994年裁字1486号。
[26]陆某诉复旦大学案（2009年），沪二中院（民）终字2394号，北大法意．http://www.lawyee.net/（最后访问时间：2010年6月5日）。