台湾地区大学教师权利保护的反思和借鉴

关键词: 申诉/特别权力关系/司法救济/双轨制

内容提要: 台湾虽然建立了大学教师权利保护的完备体系，但尚有许多值得反思之处，一是申诉和诉愿衔接不当，导致救济程序复杂化；二是由于特别权力关系的影响，司法救济范围有限；三是公校和私校采用双轨制的救济模式。台湾的这些不足具有重要的警示意义，大陆应该将申诉与行政复议、诉讼恰当衔接，建立大学教师系统的权利救济体系，扩大司法救济范围，并对公校和私校进行一体保护。
 
 
    台湾地区在解严之前实行公教一体，将教师纳入公务人员管理体制之内，而特别权力关系观念使得教师权利保护受到极大限制，随着民主化进程的推进，教师权利保护制度逐渐完备，台湾教育会首采仲裁制度，受理教师与学校争议，后又建立教师申诉制度，并与诉愿和诉讼相配合，形成了完整的权利保护体系，同时在具体制度构建上一直秉持法治原则，比如教申会独立于校务会议和教评会，并受“行政程序法”约束等，可操作性极强，有效维护了大学教师权利。但是，台湾这种保护体系并非完美无缺，本文在对台湾实践进行反思的基础上，针对大陆高校教师权利保护的现状提出相应的完善建议，以期为大学法治化建设提供借鉴。
    一、叠床架屋的权利救济体系
    台湾地区大学教师权利制度化的保护方式主要有三种，即申诉、诉愿和诉讼。申诉是基于教师身份而特有的救济方式，教师对教育行政机关或学校有关个人的所有措施，认为违法或不当而损害自己权益的，皆可以提出申诉，不论是行政处分还是非行政处分，不论是公法关系还是私法关系，皆应纳入申诉范围。
    大学教师的申诉分为校内申诉和“教育部”再申诉两级。诉愿针对的是行政处分行为，即行政机关就公法上具体事件所为之决定或其它公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为，诉愿只有一级。诉讼分为三种，刑事诉讼自不必说，行政诉讼与诉愿一样针对行政处分，而民事诉讼则解决私法争议，在行政和民事两分的诉讼机制下，大学教师提起诉讼必须要首先区分公私法关系。
    表面上，多元化的救济方式为大学教师权利保护提供了顺畅通道，但因缺乏协调和衔接，多元化反而徒增繁复，违背保护教师权益的初衷。其症结在于申诉与诉愿、诉讼的协调，“教师法”第33条规定教师不愿申诉或不服申诉、再申诉决定者，得依法提起诉讼或依诉愿法或行政诉讼法或其它法律请求救济，但实际上并未给出简洁清晰的路线图，让当事人难以选择经济有效的路径，反而复杂化了。
    以大华技术学院某教师解聘案为例，该教师因为行为不检有损师道，被学校解聘后，提起申诉、再申诉，先后经学校教申会和“教育部”“中央”教申会驳回其申诉及再申诉，后针对“中央”再申诉评议决定提起行政诉讼，被台北高等行政法院裁定驳回，[1]其后，向“最高行政法院”提起抗告，同样也被驳回。 [2]嗣该教师又以不服再申诉评议决定为由向“行政院”提起诉愿，未获支持后，又针对诉愿决定提起行政诉讼，被台北高等行政法院第二次裁定驳回， [3]提起抗告也被第二次驳回， [4]声请再审又被驳回， [5]最后又以不服两级法院的裁定为由向“司法院”提起诉愿，诉愿机关不予受理。 [6]从理论上讲，该教师的维权之路并未走到尽头，如果他愿意，依然可对“司法院”诉愿决定书向台北高等行政法院第三次提起诉讼，甚至可以对法院的第三次裁判再次向“司法院”提起诉愿，形成诉愿和诉讼之间的推磨游戏。
    当然，这是一个极端个案，特别是最后针对法院裁判向“司法院”提起的诉愿显无理由，因两级法院的裁判并非行政处分，当然不属于诉愿范畴，但在此之前的维权行为却并没有超出已有的制度框架。整理该教师的维权路径后我们发现，大学教师对来自学校的侵害，申诉、诉愿和诉讼三者的排列关系呈现以下几种方式：(1)申诉→再申诉→诉讼（行政或民事）；(2)申诉→再申诉→诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(3)申诉→诉愿（“教育部”）→行政诉讼；(4)诉愿（“教育部”）→行政诉讼；(5)诉讼（行政或民事）。
    本案中，该教师选取了前两种维权途径。两次行政诉讼的标的并不相同，前者针对“教育部”的再申诉决定，后者则是“行政院”的诉愿决定，并未违反一事不再理原则，但实际上要解决的是同一个解聘问题。导致久拖不决的原因之一在于再申诉和诉愿的衔接，虽然司法实践中，再申诉在性质上被视为诉愿。 [7]但二者并不排斥，许可对再申诉提起诉愿，徒增诉累和司法成本。如果二者只能择其一，则前三种方式就可以合为一种，即首先向学校教申会申诉，对申诉决定不服，可向“教育部”再申诉或提起诉愿，但只能择其一，且对再申诉不得提起诉愿，如果对再申诉或诉愿不服，再提起诉讼，其过程为：申诉→再申诉和诉愿择其一→诉讼（民事或行政）。
    对来自主管行政机关的侵害，那么三者的排列方式为：(1)申诉（“中央”教申会）→诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(2)申诉（“中央”教申会）→行政诉讼；(3)诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(4)行政诉讼。这其中也存在着申诉和诉愿的重复问题，如果二者只能择其一，则前三种方式也能合为一种，即可以向“中央”教申会申诉，或向“行政院”提起诉愿，但只能择其一，且对申诉不得提起诉愿，如果对申诉决定或诉愿不服，再提起行政诉讼，其过程为：申诉和诉愿择其一→行政诉讼。
    当然，正像下文所要讨论的，衔接好申诉和诉愿避免重复，还不能彻底解决问题。2009年4月，台湾“教育部”向“行政院”提交“教师法”部分条文修正草案，意欲取消申诉制度以消除程序的繁杂， [8]但却遭到了教师会等团体的反对。
    显然，废除申诉不能一劳永逸地解决问题，三者的协调也只需一个简单的外科手术式的方法即可解决，而更为纠结的是，在二元诉讼机制下，需要区分公私法关系以实现民事诉讼和行政诉讼的归类，而学校与教师之间无法进行清晰的公私法关系划分。进而甚者，在公教一体的传统背景之中，特别权力关系理论的幽灵还要求对学校的必要管理措施和行政处分措施进行识别，以决定能否纳入诉愿和行政诉讼的渠道。申诉可以简单化地予以废除，但诉愿和诉讼却无法抛弃，现存问题并非仅仅是申诉之过，也不能完全归咎于三者的协调不够，更深层次的问题是需要对特别权力关系理论和公教一体传统进行深刻反思。
    二、特别权力关系支配下的有限的权利救济范围
    我国以吏为师的传统延续到台湾变成了公教一体，随着教育专业化的发展，教师逐渐形成了区别于公务员的任用、俸给及福利制度，不再适用公务人员的任用法、考试法、俸给法、考绩法、退休法、惩戒法等。但公教之间的界限并未完全划清，公校教师仍然被视为依法令从事公务之人员，归入最广义公务员。 [9]
    实践中，法院认为公校教师的教学活动，系代表“国家”从事保育活动，属给付行政之一种，对学生的管理教育属行使公权力之行为，倘有违背其应执行之职务，致生损害于学生的，要承担“国家”赔偿责任。 [10]此外，公校编制内依法任用的职员，也受到“公务人员保障法”的保障；兼任学校行政职务的教师，就其兼职仍有“公务员服务法”之适用，除法律另有规定外，仍不得在外兼  职。 [11]
    更重要的是，调整公务员勤务关系的特别权力关系理论依然影响着教师权利保护，特别是“司法院”第382号解释，认定公校系各级政府依法令设置实施教育之机构，具有机关之地位，使教师和学校关系易于落入特别权力关系的案臼。实践中一般认为，公校聘用教师从事学术研究、教育工作，具有公法性质，公校教师的法律地位等同公务人员，与公校具有公法上勤务关系，属特别权力关系范畴。 [12]
    传统的特别权力关系理论极易导致专横而损害人民权利，随着法治的进步已经遭受众口一词的批判，但其存废问题却一直充满争议，主流观点坚持要在相对人权利保护和行政内部纪律二者之间寻求平衡，主张以修正代替废弃，许可有限度的司法审查。“大法官”释字第298号解释给出的判断标准是以行政措施足以改变公务人员身份，影响其服公职之权利，或对公务人员有重大影响作为提起行政诉讼的条件，最新的判决认为，公务人员可以依靠行政诉讼程序提起救济之权益者有三类：一是改变身份，如免职等，二是对于公法上财产之请求权受到影响者，三是对于公务人员有重大影响之惩戒处分。 [13]
    这种修正的权力说实为基础关系理论和重要性理论的混合，同样适用于教师，“虽教师非‘公务人员服务法’所称之公务人员，惟教师之保障范围，与公务人员应无轩轾。” [14]大学教师对学校的管理行为能否提起行政诉讼，应以该管理行为是否足以影响其教师身份，或是否对其有重大影响以为标准。当然，重要性是一个不确定概念，其外延的界定往往有一个发展变化过程，到目前为止，许可提起行政诉讼的事项主要有以下几个方面：
    1．教师升等资格审查。台湾地区大学教师分教授、副教授、助理教授和讲师四等，教师升等资格审查，由各学校设校、院、系（所）教评会进行评审，审核通过后，送“教育部”学审会审议决定。各学校教评会关于教师升等之评审，系属法律授权范围内公权力之行使，对教师资格等身份上之权益有重大影响，构成行政处分，受评审教师自得依法提起行政诉讼。 [15]
    2．解聘、停聘或不续聘。公校与教师之间为聘任关系，教师是否接受聘任得自由决定，但这种聘任是以达成公法上教育学生的目的，属于行政契约。大学教师的聘任，分为初聘、续聘及长期聘任教师职务，静候调查，等待处理结果。公立大学教师的解聘、停聘、不续聘行为一直被视为学校基于行政契约而做出的意思通知，并不生具体法律效果，并非行政处分，不能提起行政诉讼， [16]直到2009年7月“最高行政法院”第一次庭长法官联席会议作出决议，认为公校教师聘任为行政契约，自不适用普通法院救济途径，解聘、停聘或不续聘，不仅影响教师个人权益，同时亦影响学术自由之发展与学生受教育之基本权利，乃涉及重大公益事项，因法定事由，经校教评会依法定组织及程序决议通过予以解聘、停聘或不续聘，并由该公校依法定程序通知当事人者，应系该公校依法律明文规定之要件、程序及法定方式，立于机关之地位，就公法上具体事件，所为得对外发生法律效果之单方行政行为，具有行政处分之性质。自此以后，公校教师解聘、停聘或不续聘皆可提起行政诉讼。 [17]
    3．资遣。依据“教师法”第15条，当教师出现不适任现职工作、现职已无工作又无其它适当工作可以调任、经公立医院证明身体衰弱不能胜任工作等情况时，学校报经主管教育行政机关核准后可以资遣，对于学校做出的资遣决定，当事教师可以提起行政诉讼。 [18]
    4．欠薪。依据“大法官”释字第312号解释，公务人员的公法上财产请求权，遭受损害时，得依诉愿或行政诉讼程序请求救济，大学教师的薪金请求权即属于公法上的财产请求权。在彰化师范大学扣薪案中，被告学校所属一教师带职带薪赴美进修，逾期未返校任职，原告为其连带保证人，被告依据合同直接按月扣缴原告薪津以偿还被保证人所欠债务，法院认为，承担保证责任固属私法上之争执，惟被告未依一般民事诉讼及强制执行程序，径以单方行政行为，扣缴原告薪津，属于侵害原告公法上财产请求权的行政处分，原告当然可以提起行政争讼。 [19]不过，扣薪虽被视为行政处分，但拒绝加薪却不构成对公法上请求权的侵犯，在台北艺术大学俸给案中，学校拒绝对原告予以年功加俸，法院认为教师年功加俸有如公务人员年终考绩，并不涉及教师身份变更，亦非属重大影响之惩戒处分，纯属相对人之内部管理行为而非行政处分，不得提起行政诉讼。 [20]
    除了上述四类情形之外，学校的其他管理措施一般不被视为行政处分。比如工作评鉴、 [21]研究经费补助、 [22]年资起计、排课时数、调职等，法院认为此类措施既未影响教师公法上财产请求权，也不涉及教师身份变更，影响其任教之重大权益，不构成行政处分。但是，此类管理措施的高权性质会使得民事诉讼将其排除，教师如不服此类措施，就只剩下了申诉一条路，显然，如果不废除特别权力关系理论扩大诉愿和行政诉讼范围，而轻率取消申诉，将会使教师面临投诉无门的困境，因此，简化申诉甚至取消申诉，必须与扩大诉愿和行政诉讼范围同步进行。同时，司法最终解决的法治原则也要求扩大行政诉讼的范围，以消除在权力说支配下形成的民事诉讼和行政诉讼之间的真空地带。
    三、双轨制的权利救济模式
    台湾将公校与教师之间的聘约归入公法关系，原因在于“教育人员任用条例”等法律具有强制性、公益性及公法性，且契约标的内容乃为实现“国家”教育高权任务，故学界通说向来系以行政契约之公法关系定其属性， [23]前述特别权力关系也仅适用于公校和教师之间。而私校是私法上的财团法人，与教师之间则是一种私法契约，法院认为二者之间的纠纷为契约履行的私法争议，虽然教师职务涉及公益，“国家”为确保教育质量予以适当规范，但“国家”介入仅属必要辅助，其私法关系并不因“教师法”及其“施行细则”等相关法律的介入而有改变。 [24]因此，前述许可公校教师提起行政诉讼的解聘、停聘、不续聘、资遣、欠薪等事件，对私校教师来说只能通过民事诉讼解决。
      在大陆法系，进行公私法划分以适应二元诉讼制度在逻辑上没有问题，对私校教师来说，这种双轨制的救济模式，更有利于避开特别权力关系的影响，消除了教师司法保护上的盲点。比如工作评鉴在公校被视为内部管理行为而不能提起行政诉讼，提起民事诉讼则又因其公法性质而被挡在门外，但对私校教师来说，教师评鉴影响薪资晋升，属于私法聘任契约报酬所生争议，苟有不当，作为私法关系上所生之争执，属于民事诉讼救济之范畴。 [25]
    但是，私立大学并非仅具有财团法人的私法性质，截止目前，至少在两个方面确认了其公法地位：
    一是在382号解释中，“大法官”们认为私校在实施教育范围内，有录取学生、确定学籍、奖惩学生、核发毕业或学位证书等权限，属于由法律在特定范围内授与行使公权力之教育机构，于处理上述事项时亦具有与机关相当之地位，当私校依有关学籍规则或惩处规定，对学生所为退学或类此之处分行为，足以改变其学生身份及损害其受教育之机会，并己对人民受教育之权利有重大影响时，此种处分行为应为行政处分，应许可学生对学校提起行政争讼，如学生所受处分系为维持学校秩序、实现教育目的所必要，且未侵害其受教育之权利，例如记过、申诫等，尚无许其提起行政争讼之余地。显然，在学生管理问题上，私校和学生之间构成公法关系，且受特别权力关系的支配，私校和公校之间没有区别。
    二是462号解释中，“大法官”认为私校教师任用资格及其审查程序，准用“教育人员任用条例”的规定，私立大学教评会关于教师升等评审属于法律授权范围内为公权力之行使，对教师资格等身份上权益有重大影响，均为各该大学、院、校所为之行政处分，受评审教师自得依法对学校提起行政诉讼。目前，升等是许可私立大学教师对学校提起行政诉讼的惟一事项。