英国行政决定说明理由研究

      五、行政决定说明理由的瑕疵及法律效果
      （一）欠缺理由说明时行政决定的效力
    说明理由通常只被认为是程序上的要求，但当程序瑕疵影响行政决定实体结果时，决定也会无效[42]。例如，从相对人对政策的正当期待、平等原则等角度出发，当行政机关背离普遍政策作出个案决定时，如未提供理由，或提供的理由不为法院接受时，那么，该决定无效[43]。
      当欠缺说明理由导致行政决定不合理时，行政决定可能会被撤销。例如，在1974年Alexander Machinery (Dudley)Ltd v. Crabtree案中，唐纳森法官指出，“未给出理由就等于对正义的否定，本身就是法律上的错误”，[44]这导致了该行政决定被撤销。在1992年R v Secretary of State for the Home Department ex parte Pegg案[45]中，针对释放强制性终身监禁人员问题，假释委员会作出了与地方审查委员会建议不同的决定，但并未说明理由。法院认为，这个未说明理由的决定是不合理的，因此撤销了该决定。
      （二）说明理由错误时行政决定的效力
      行政机关说明理由出现错误时，并不必然导致行政决定无效。例如，当决定者说明了若干理由时，即使其中某个理由有瑕疵，也不必然导致行政决定无效。但当说明理由的错误表征了法律适用等方面的错误时，则会导致法院撤销的相应行政决定。
      六、行政决定理由说明的内容及程度
      （一）说明理由的内容
      当前并无固定的说明理由模式，但说明理由应大致包括如下内容：第一，概述请求或者纠纷的性质，各方当事人情况，以及关键问题点；第二，将没有异议的事实基础按照编年的方式加以记述；第三，解释该决定所涉及的法律规范和政策背景，这有助于当事人更好的理解行政决定；第四，指出决定所涉及的关键问题，说明如何将特定规则和原则适用于特定案件；第五，给出决定结果。[46]
      （二）说明理由的程度
      在很多时候，说明理由的标准取决于特定的情境。行政官员在理由说明部分不能简单地逐字重复法律条款，而应当提供证据和事实，并对结论进行解释，此外，还应当考虑作出决定的背景。
      当行政决定涉及基本权利保障时，应对决定理由予以“充分”的说明。法院通常认为，行政决定的理由应充分把握和回应当事人提出的主张要点，必须“充分”到让当事人特别是落败一方当事人，知道此决定是如何形成的，知道自己在案件中或胜或负的缘由。[47]
      如果法院认为提供的信息太少甚至于无意义，那么说明理由的目的——“支持所作出的决定”就未实现。在1977年French Kier Developments v. Secretary of State for the Environment案[48]中，威利斯（Willis）法官认为，如果非说环境大臣的信函中给出了理由，“那么理由竟是如此含糊、不完备或难于理解，以至于让任何人读了这封信函后，都非常难以理解……为什么拒绝监督官员的建议。” 在1991年Save Britain’s Heritage v. Number One Party案中，法院判称，精神病审查裁判所应给出足够精确的理由，从而使患者和医学顾问能就此事务重新提出申请。[49]如果法官认为行政官员给出的理由说明模棱两可或有明显矛盾，以至于让法官无法根据解释规则来识别相应的理由说明时，说明的理由将不会获得法院的支持。
      在大多数情况下，决定者无需以太过专业的语言进行说明，而只需“以容易为未受法律训练的人所理解的语言来表述”即可，[50]给出的理由应适当、易懂和充分。
      七、结语与启示
      本文总体上是一篇以英国行政法为主题的论文，借助对英国行政法上学说、制度和判例的解读，对英国行政决定说明理由制度的历史流脉，行政决定说明理由和行政法基本原则的关系，行政决定说明理由的功用，行政决定说明理由的义务及其例外，行政决定说明理由的瑕疵及法律效果，行政决定说明理由的内容及程度，进行了较为概略的初步整理。
      在中国，说明理由制度已经成为行政法学理体系内容的一部分，但目前对此尚无统一完备的程序性规定，行政主体并未很好地履行说明理由义务，说明理由的范围有待扩大，应进一步对行政决定的理由予以更充分的说明。以上对英国法的整理，对我国行政法上说明理由制度的建构，至少可以有如下几方面的启示：
      （一）扩大说明理由的适用范围
      应逐步拓展说明理由的适用范围。目前我国实践中说明理由制度的范围，以《行政处罚法》、《行政许可法》等法律，以及其他实体法律规范规定的范围为限。我国法律条文中没有规定说明理由的例外范围，原因在于我们说明理由的情况载某种意义上成了“例外”。尽管国外学者认为，过度要求说明理由可能带来行政程序的过度“法化”（legalization），从而阻滞效率。但中国面临的更迫切问题是，在未来，应逐步扩大说明理由适用的范围和领域，逐步确立起更为普遍的说明理由义务，令其不仅局囿于拒绝行政许可、行政处罚决定等相对限缩的空间内，而至少应适用于给相对人带来不利影响的所有行为，以及行使裁量权的行为。同时以成文法律规范的形式，来具体界定说明理由的例外情况。
      （二）对法律、事实和裁量问题予以说明
      行政决定所附的理由说明，应对法律问题、事实问题和裁量问题予以说明。在对法律问题加以说明时，应遵循法律规范选择与适用的规则，这种说明应是基于逻辑形成的评价，所说明的理由在于证明所适用法律规范的妥当性，对法律问题的推理应符合理性的方式，并符合普遍接受的价值规则。
      在对事实问题予以说明时，应说明足以影响行政决定性质，或者作为是否作出、改变和废除行政决定等情况依据的事实。[51]为此，需要说明行政机关在作出决定过程中，所进行的调查结果，认定证据时的主要考虑，相应的专家咨询意见或技术鉴定结论。对事实问题的说明，应符合证明逻辑规则的要求。
      此外，当行政机关作出影响相对人权益的裁量决定时，应说明裁量决定的理由，说明裁量权的授权法律根据，裁量权行使中所考虑的相关因素，决定中对公共利益和私人利益的衡量。尽管在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中指出，“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”，在晚近的行政处罚裁量基准制度，渐次引入了对适用裁量基准的理由说明要求，但行政裁量权行使的说明理由尚未成为普遍化的要求，为此，在未来，应通过成文法和判例来发展出更为普遍化的、对行政裁量说明理由的要求。
      （三）对所附理由予以充分说明
      在我国目前已有的行政行为说明理由实践中，理由往往过于简约。当然如国外学者指出的，“究竟什么才是适当的理由，这是行政法学中的永恒难题，常常要提交到法庭寻求判断。重要的一点就是，理由陈述中应说明相关背景并提供充分的正当化理由，使得利害关系人能够基于此准备对行政决定的上诉。”[52]在我国，行政机关往往不愿意对理由予以充分说明。但是，怠于说明理由可能构成行政程序的违法，也可能构成主要证据不足或适用法律法规错误，使得行政决定被法院撤销。因此，在未来，要求理由的说明，能在法律适用、事实认定和拟作出的行政决定之间建立起必要的逻辑联系，还应说明为什么会拒绝或采纳当事人所提出的理由和证据。从而，通过说明理由抑制行政机关的恣意，提高行政决定的可接受性，为相对人针对行政决定提起相应的复议或诉讼提供便利。
 
 
 
注释:
[1] [1958] 1 WLR 434, 440.
  [2] [1978] 1 WLR 1.
  [3] 威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第192页。
  [4] Paul Robertshaw, Providing Reasons for Administrative Decisions, 27 Anglo-Am. L. Rev. 36 (1998).
  [5] [1968] AC 1061G to 1062A.
  [6] 1999 1 WLR 1293, 1301 A-B.
  [7] 2002 3 WLR 591.
  [8] 彼得·莱兰、戈登·安东尼著：《英国行政法教科书（第五版）》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第430页。
  [9] Justice-All Souls Review Committee, Administrative Justice: Some Necessary Reforms, Oxford University Press, 26 (1988).
  9 司法界组织与万灵学院审查委员会：《行政正义：一些必要的改革》，牛津大学出版社1998年版，第26-27页。
  [10] J.W. Bridge, The Duty to Give Reasons for Decisions as an Aspect of Natural Justice, in D. Lasok et al. (eds.), Fundamental Duties, Pergamon Press, 81 (1980).
  [11] 1971 1 All ER 1148.
  [12] Justice-All Souls Review Committee, Administrative Justice: Some Necessary Reforms, Oxford University Press, 26-27 (1988).
  [13] H. L. Kushner, The Right to Reasons in Administrative Law, 24 Alberta Law Review 306 (1985-1986).
  [14] The Times (10-11-1989).
  [15] [1991] 4 All E.R. 310.
  [16] 卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著：《法律与行政》，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第962页。
  [17] Paul Robertshaw, Providing Reasons for Administrative Decisions, 27 Anglo-Am. L. Rev. 45 (1998).
  [18] H. L. Kushner,The Right to Reasons in Administrative Law, 24 Alberta Law Review, 308 (1985-1986).
  [19] 1971 2 QB 175 at 191B.
  [20] Paul Paterson, Administrative Decision-Making and the Duty to Give Reasons : Can and Must Dissenters Explain Themselves? 12 Auckland U. L. Rev. 26(2006).
  [21] P.P. Craig, The Common Law, Reasons and Administrative Justice, 53 Cambridge L. J. 282, 283-284 (1994).
  [22] [1993] 3 All E.R. 92.
  [23] Schauer, Giving Reasons, 47 Stan. L. Rev. 658(1985).
  [24] Paul Robertshaw, Providing Reasons for Administrative Decisions, 27 Anglo-Am. L. Rev. 29, 55 (1998).
  [25] 宋华琳：《英国的行政裁判所制度》，载《华东政法学院学报》2004年第5期。
  [26] 1986 1 All ER 717.
  [27] G. L. Peiris, Judicial Review and Immigration Policy: Emerging Trends, 8 Legal Studies, 218 (1988).
  [28] Clark Byse, Requirement of Findings And Reasons In Formal Proceedings In Administrative Law, 26 Am. J. Comp. L. Sup. 412 (1977-1978).
  [29] 1989 1 All ER 655.
  [30] [1947] A.C. 109.
  [31] [1973] 1 W.L.R. 45.
  [32] [1986] 2 All ER 941 at 945G.
  [33] [1994] 1 AC 531.
  [34] Paul Robertshaw, Providing Reasons for Administrative Decisions, 27 Anglo-Am. L. Rev. 46 (1998).
  [35] 彼得·莱兰、戈登·安东尼著：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第429页。
  [36] 1987 1 AC 625 702H; 1987 1 All ER 1118 (CA& HL).
  [37] Clark Byse, Requirement of Findings and Reasons in Formal Proceedings in Administrative Law, 26 Am. J. Comp. L. Sup. 410 (1977-1978).
  [38] 1995 The Times, July 6.
  [39] 1994 1 WLR 242 at 261B.
  [40] Paul Robertshaw, Providing Reasons for Administrative Decisions, 27 Anglo-Am. L. Rev. 47(1998).
  [41] Michael Akehurst, Statements of Reasons for Judicial and Administrative Decisions, 33 The Modern Law Review, 158 (1970).
  [42] Lydia Chokron, Statement of Reasons and Time-Limit for Administrative Decisions, Israel Law Review, 144 (1972).
  [43] Yoav Dotan, Why Administrative Should Be Bound by Their Policies, Oxford Journal of Legal Studies, 24-26 (1997).
  [44] Justice-All Souls Review Committee, Administrative Justice: Some Necessary Reforms, Oxford University Press, 37 (1988).
  [45] 1992 3 WLR 956 (CA).
  [46] Robert Fisher, Improving Tribunal Decisions and Reasons, N. Z. L. Rev. 532 (2003).
  [47] de Smith, Wolff & Jowell, Principles of Judicial Review, Sweet & Maxwell, 354 (1999).
  [48] 1977 1 All ER 296, 304g.
  [49] 1991 1 W. L. R. 165.
  [50] J. W. Bridge, The Duty to Give Reasons for Decisions as an Aspect of Natural Justice, in D. Lasok et al. (eds.), Fundamental Duties, Pergamon Press 82 (1980).
  [51] 参见章剑生：《行政行为说明理由判解》，武汉大学出版社2000年版，第78页。
  [52] Francisco Cardona and Staffan Synnerstr?m, European Principles for Public Administration,http://www.sigmaweb.org/dataoecd/26/30/36972467.pdf (last visited February 17，2008).