英国行政决定说明理由研究

      行政决定说明理由是行政程序法中的重要内容，是保障程序理性的重要手段，是实现正义的必要条
件。本文首先介绍行政决定说明理由制度在英国的发展流脉，然后阐述学者围绕说明理由制度展开的论争，继而对英国行政决定说明理由的义务及其例外、说明理由制度的瑕疵及其后果、说明理由的内容和程度加以论述，以期令学界同仁能对英国行政决定说明理由制度有更为深入的理解，同时也对我国相应的学术研究及制度建构有所启示。
      一、英国行政决定说明理由制度的演进
      （一）普通法传统中的缺失
      在英国普通法传统中，行政机关没有必须说明理由的义务，当事人也不具备法律上的救济手段，去强制行政机关说明理由。其论述的理据在于，在普通法上法院自身并没有说明理由的义务，因此，不应科以行政机关比司法机关更高的说明理由义务。
      因此，在1958年Davies v. Price案中，帕克（Parker）法官指出：“裁判所虽然有给出书面决定的义务，但没有给出理由的义务，实际上也无需给出任何理由。”[1]在1978年Cannock Chase District Council v. Kelly案中，法院判决，地方当局依据《1957年住宅法》向承租人发布退租通知时，无需说明理由。[2]
      说明理由义务的欠缺，日渐受到质疑和谴责，有学者认为：“没有哪一个单独的因素比公共机构不负说明理由的义务更为严重地阻碍英国行政法的发展的了”。[3]
      （二）恳请进路的出现
      在英国，某些情况下，虽然行政机关没有说明理由的义务，或者说行政机关有着决定是否说明理由的裁量权，但法院认为说明理由对公众和官员都是有益的。此时，尽管行政机关并无法定的说明义务，法院还是会“恳请”（precatory）行政机关去说明理由。
      例如，1976年R. v. London (Metropolis) Licensing Planning Committee ex parte Maynard案判决称，许可委员会应“尽可能地为拒绝颁发许可证给出理由。”在1976年Capital and Suburban Properties Ltd v. Swycher案中，巴克利（Buckley）法官说：“当事人有权知道关于他们的案件是以什么为基础进行决断的。”在1996年R. v. Secretary of State for Home Department ex parte Fayed案的一审中，法官也“恳请”内务大臣对拒绝申请人申请的决定给出理由。这条进路的缺陷在于，它并非发展出相应的要求履行说明理由义务的法律方法和学说，而让说明理由更多取决于法官的裁量和良好意愿。[4]
      （三）趋于成为行政法的一般规则
      尽管法律尚未对行政决定说明理由作出整齐划一的规定，但说明理由正趋于成为英国行政法上的一般规则。1968年Padfield v. Minister of Agriculture,Fisherises and Food案被认为是具有里程碑意义的案例，根据1958年《农业市场法》第19条第3款的授权，农业大臣有权针对牛奶市场交易方案运营的异议，任命一个调查委员会。在Padfield案中，某地区希望考虑运输成本的因素而改变价格，因此它请求农业大臣就此组成一个调查委员会，农业大臣拒绝了该地区的请求，且未说明理由。这引发了诉讼。法院否决了农业大臣的决定，这个案例被认为是对英国传统行政法的突破，甚至被认为构成了说明理由一般义务的基础。[5]
      1998年发布的司法界组织与万灵学院报告（Justice-All Souls report）《行政正义：一些必要的改革》（Administrative Justice: Some Necessary Reforms）中指出，应把行政决定说明理由作为一般规则。随后，英国法院在1999年Stefan v. General Medical Council案中提到：说明理由曾被认为是规则的例外，现已成为正常标准；相反，不必说明理由的案例倒似乎成了例外。[6]
      （四）欧洲法的影响
      英国加入欧共体后，其普通法就与欧盟法存在着潜在冲突，但法院总体上上要确保欧盟法的优先适用。《罗马条约》第173条第2款规定，“违反说明理由义务构成对基本程序要求的侵害”；《欧共体条约》第190条的规定则为英国法提供了可资比较的参照系，即“由欧洲议会和理事会联合通过的规则、指令和决定以及由理事会或委员会通过的此类行动，都应叙明根据的理由并指明本条约需要收集的任何建议和意见。”这些欧盟法的规定构成了对英国法院的外压。
      此外，《欧洲人权公约》第2条和第6条也涉及说明理由的要求。例如，在2002年R v. Feggetter and Mental Health Act Commission ex parte Wooder案[7]中，精神病法委员会违背精神病患者约翰·伍德（John Wooder）意愿对其加以治疗。塞德利(Sedley)法官援引《欧洲人权公约》第9条规定的个人自治，强调该患者有获得决定理由的权利，他指出，这“不单纯是恩赐或惯例问题，而是权利问题”，同时指出，“尽管普通法也要求说明理由，但仍处于不断发展之中，距离达到能为行政决定提供‘符合原则性要求的框架’的程度仍有差距。这也说明英国还需要从欧洲人权法中汲取有益因素。”[8]
      二、行政法一般法律原则与行政决定说明理由
      在英国行政法对说明理由制度的讨论中，多将其与行政法的一般法律原则相勾连，分别从自然正义原则、正当期待原则及公正原则出发，来阐发行政决定说明理由的必要性。
      （一）自然正义原则与行政决定说明理由
      自然正义原则是一套不成文的普通法规则，是法院自身为保证公共机关遵循基本的公正要求，而不断发展起来的程序保障机制。自然正义原则的主要内容体现为公平听证权和无偏私原则，公平听证权的关键在于听取意见的权利，而无偏私原则的关键在于任何人不得作自己案件的法官。1932年多诺莫尔（Donoughmore）委员会报告认为，说明理由是法治的要求，“为我们国家对正义的认知所需”，获得决定理由是“自然正义的第三个原则”。[9]在1971年的一份报告中也认为：“说明理由义务应被公然认为是自然公正概念的一个内在要素。”[10]
      在1971年Breen v. Amalgamated Engineering Union案[11]中，丹宁（Denning）勋爵论及了自然正义是否要求说明理由的问题，他认为：如果当事人所主张的是他不存在请求权的特权，那么行政机关可以拒绝当事人请求，且无需说明理由；如果行政决定构成对已有财产权的影响，或者影响到当事人基本生存，或者涉及到对任何权利、利益或正当期待的剥夺，那么当事人应享有被告知理由和获得听证机会的权利。在这样的思路下，行政决定的说明理由义务，与某些特定情形相关联。[12]
      尽管个别法官在某些案件中，将自然正义作为行政决定说明理由的基础，但这从未形成主流学说。迄今为止，主流学说认为，除法律特别规定外，除为证明公共行政机关行为合法性所必须的情况之外，说明理由并非自然正义的组成部分，也不是司法审查的独立基础。[13]
      （二）正当期待原则与行政决定说明理由
      正当期待原则的核心要求在于，相对方基于法安定性要求及对政策连续性的信赖，对政策或行政行为所产生的合理期待及相关利益，应当受到法律上的保护。当行政决定背离了给相对人所带来的正当期待时，应为此说明理由。
      例如，在1989年Barnet Meeting Room Trust v. Secretary of State for the Environment案中，[14]法院推翻了环境大臣的决定，因为该大臣的决定背离了此前规划监督官员的建议，且未给出理由。在1991年 R. v. Civil Service Appeal Board ex parte Cunningham案中，[15]坎宁安（Cunningham）是一个狱政官员，他由于对犯人的侵害而被解职，他向英国内务部文职人员申诉委员会提起申诉，内务大臣承诺，文职人员申诉委员会对申诉人所给予的补偿，不会低于类似情况下对向产业裁判所提起申诉的申诉人的补偿。然而，坎宁安最后获得的补偿金是6500英镑，远低于类似情况下产业裁判所给予的补偿金额度（14240-16374英镑）。法院从内务大臣的承诺中，推演出对说明理由要求的正当期待。存在说明理由要求的前提是令相对人产生正当期待的事实。
      （三）公正原则与行政决定说明理由
      说明理由的发展在很大程度上是在公正原则或贝罗夫和依莱斯更愿用公正的“掩盖”下进行的。[16]法院在最近判决中频繁使用“公正”一词，主张决定者应当为证明其决定合法且未滥用裁量权而说明理由。当行政机关背离所作的承诺或一贯的实践时，公正原则更要求决定者说明理由。
      在1991年R v. Civil Service Appeal Board ex parte Cunningham案中，法官将公正原则作为说明理由的基础，并据此作出判决。唐纳森（Donaldson）法官即以广义的公正为基础，认为“政府的承诺使申请人享有权利，给被解职的狱政官员如此少的补偿金且未说明理由，是站不住脚的。”[17]决定者在作出不同于成文政策要求的决定时，应说明理由，这符合公正原则的要求。
      三、行政决定说明理由的功用
      尽管也有法官和学者从效率、成本等角度，对行政决定说明理由保持审视的怀疑态度，例如，认为行政决定说明理由过于麻烦，过于耗时，或者导致非正式程序趋于过于正式，趋于过度“法化”[18]，但绝不能因此而忽略行政决定说明理由的功用。
      （一）良好行政的基本原则
      丹宁勋爵将说明理由视为“良好行政的一个基本原则”[19]，他认为，说理的决定可能是经慎重考虑后作出的最好决定。赛德利认为，说明理由是良好公共行政的基本要求，它可以促进决定者将心智集中于正确问题之上，并将其展示给相对人，表明他已经明智处理了该问题，并表明他是如何得出该结论。说明理由可以促进决定的一贯性，对未来案件进行指导；可以确保行政程序的公正性；也是验证决定有效性的最好方式。[20]
      （二）有助于实现程序性权利的价值
      说明理由有助于实现程序性权利的工具性价值与非工具性价值。工具性价值的正当性在于程序性权利同案件实体结果的精确性之间的关联。一般认为，如果能给予个人听取意见的机会，那么实体规则会得到更好的适用。程序性权利的非工具性价值则在于，作为个人，应当让他知道针对他做了什么，为什么要这样做。[21]
      这些基本理念也已为法院所认可。在1993年Doody案中，马斯蒂尔（Mustill）勋爵以简洁的论述捕捉到了程序性权利的双重价值，他指出：
      每个犯人已经知道了这些，但是他不知道，现在想知道的，是为什么会选择特定的刑期。这部分由于，犯人显然想知道对于对其未来产生如此严重影响的决定的理由；也部分因为，他希望一旦获得信息，他可以指出事实或推理的错误，从而说服内务大臣改变想法，或者如果做不到这点，他可以对此决定向法院提出质疑。[22]
      在这段论述中，反映了程序性权利的非工具性价值和工具性价值。正如马斯蒂尔勋爵所论述的，犯人只是想知道对他生活将产生重要影响决定的理由，这是程序性权利非工具性价值的体现；而希望以给出的理由为根据，去说服大臣或者向法院起诉，这是程序性权利工具性价值的反映。
      （三）行政机关自我拘束的有益形式
      说明理由要求决定者在作出决定时全面、认真地搜集证据，慎重地适用法律，以减少决定的错误，这是排斥决定者恣意、偏私、专断的有效途径，是控制权力滥用的有效手段之一，是行政机关自我拘束的一种有效形式，是制约决定者武断的必要武器。
      （四）有助于保障行政相对人权利
      通过给出的理由，行政相对人可以知道该决定是否是经过合理程序、正当关注而形成的，而且能够确信其主张、论述已经被认真地加以考虑，与此相关的行政程序并非“空洞的仪式”。这样，相对人更容易接受并自觉履行该决定，减少不必要的争讼。这暗含了对人格的尊重，也增加了行政决定过程的公信力。[23]
      此外，这有助于相对人知悉自己的救济权利，探知行政决定中是否存在可以提起申诉或司法审查的法律、事实或推理上的错误。没有这些理由，相对人就不能确定该决定是否有瑕疵、该决定过程是否任意而为，就无法进行有针对性的辩驳，就丧失了法律保护。
      （五）法院展开有效司法审查的前提
      只有法院知道决定者的理由，才更容易明白决定者为何作出此决定，才更容易判断决定者是否考虑了不相关因素而忽略了重要因素，是否为了不正当目的而武断、反复无常、滥用了权力，才能更准确地判断该决定是否合法。行政决定的说明理由，是法院展开有效司法审查的前提，也是确保法治有效性的必要条件。[24]
      四、行政决定说明理由义务及其例外
      在特定的情形下，官员必须为其行政决定说明理由，否则将承担不利后果。但在特定的例外情形下，官员可以豁免于行政决定说明理由的义务。
      （一）制定法的明确要求
      制定法上首次对说明理由义务最为系统性的规定，当属《1958年裁判所和调查法》，该法规定：“裁判所和大臣有义务应请求，在作出或告知决定之时或之前，以书面或口头形式制备一份陈述，来说明理由。”《1971年裁判所和调查法》对列入该法适用范围的裁判所和调查，也规定了类似的要求。《1992年裁判所和调查法》则规定，裁判所的决定要以口头或书面形式说明理由，决定理由是决定的一部分，应被整合到决定记录之中。[25]
      此外，在城乡规划法领域，《1950年城乡规划一般发展命令》、《1974年城乡规划（调查程序）规则》等制定法都规定了说明理由义务。在规划行政实践中，也发展出更为详尽的说明理由制度，无论当事人是否请求公开规划报告，规划官员都将此报告主动向当事人公开。在1989年London Residuary Body v. Secretary of State for the Environment案中，法官认为大臣没有履行制定法规定的给出合理理由的义务，因此推翻了大臣给予市政厅的规划许可。
      目前，在住房法、社会保障法、移民法等领域的制定法中，关于说明理由的规定日渐增多。当这些相关法律、法规和规章中规定了说明理由义务时，行政机关可能会因未尽说明理由义务而败诉。例如1986年R v. Secretary of State for the Home Department, ex p Swati[26]案中涉及《1984年移民上诉规章》，该规章规定，任何可诉的对决定或行为的书面告知，“应包括对相关决定或行为的理由说明。”在该案中，一名游客就移民官员拒绝其在英国停留一周申请的决定提起诉讼，他认为移民官员的书面决定只包含了从相关材料中得出的结论，而未包含根据法令要求足以支持结论的可接受理由。[27]
      （二）制定法无明确要求但有说明理由义务的情形
      1. 当行政决定涉及公民基本权利时
      当行政决定影响到公民人身、自由或财产权时，必须说明理由。例如，当行政决定影响到在监人员基本人权时，法院要求决定者必须说明理由[28]。又如在1989年R v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Everett案[29]中，英国向居住在西班牙的英国人Everett签发逮捕证，而相关政策规定，禁止向被逮捕的人颁发护照，于是英国驻西班牙大使馆和英国外交部以此为由，拒绝为其护照延期。上诉法院认为，尽管该政策正确，但由于此案涉及人身自由，因此，官员应告知Everett拒绝为其护照延期的理由。
      2. 当行政决定涉及当事人救济权利时
      普遍认为，如果不说明理由将阻碍当事人救济权利的实现时，行政机关应有说明理由的义务。对此，最早的经典裁判是1947年Minister of National Revenue v. Wrights’ Canadian Ropes Ltd.案，在该案中，大臣依据一份地方税收监督官员给他的报告，否定了公司的开支，但是拒绝将这份报告的内容向公司披露，在之后的诉讼中也拒绝在法庭上披露这份报告。格林（Greene）勋爵在撰写的枢密院判决指出：
      他们在这部法律或其他一般法律的语言中，没有发现任何将迫使大臣说明理由的文字，……但这并不一定就意味着大臣的缄默就能挫败纳税人的申诉。如果不说明理由，就意味着大臣可以在每一案例中，或者至少在绝大多数案例中，将会让制定法所赋予的上诉权利失效。法院……始终被赋予了对大臣在作出决定时，以证据表明的事实加以检视的权利。如果在法院看来这些事实无法从法律上提供足够支持，决定就不能成立。在这样的情况下，决定只能被认为是恣意的。[30]
      这个判决的逻辑在于，如果不说明理由，就会让制定法赋予公司的上诉权利失效。其后果是当存在当事人救济权利时，就必须说明理由。例如在1973年Norton Tool Co. Ltd. v. Tewson案中，就一个围绕遭受不公正解雇补偿金额的争议，向国家劳资关系法庭就其间的法律问题提起上诉，约翰·唐纳森法官论称：
      我们的管辖事项限于对法律问题的考量。相应地，在赋予裁判所裁量权的范围内，上诉人论称裁判所可以乃至应当得出不同结论的主张，不足以说服法院。如果上诉人要想胜诉，他必须说服法院，裁判所在总体上犯了错误。但赋予裁判所裁量权必然导致的推论，是它们有义务去给出足够详尽的理由，以表明它们展开裁判所遵循的原则。……否则，当事人实际上将失去上诉的权利。[31]
      在1986年R v. Southampton Justices ex parte Corker  案中，唐纳森勋爵指出，一旦当事人请求司法审查，行政机关就有义务去对理由作完整和公正的披露：“司法审查是一个让所有牌都在桌面上，然后再去展开的过程，而绝大多数的牌开始都在行政当局的手中。”[32]在1993年R v. Islington London Borough Council ex parte Trail案中，法官指出，如果想通过司法审查或其他任何救济途径获得胜诉，那么行政决定说明理由就具有至关重要的意义。
      在1994年R. v. London Borough of Lambeth ex parte Walters案中，沃尔特斯（Walters）女士无家可归，她儿子免疫系统低下。她依据《1985年住房法》第三部分的规定，请市政当局履行职责，因为她儿子的身体状况意味着必须生活在有室内取暖设施的住处，而市政当局给予她的是一处没有取暖设施的公寓。她对此提起的申诉被驳回，但没有对她说明理由。因此她提起司法审查，指控没有给出理由是不公正的。路易斯·布洛姆-库珀（Louis Blom-Cooper）法官认为，说明理由义务是一个“无可辩驳”的发展趋势，同时《住房法》第64条第4款也规定了特定决定的说明理由义务，为此法院支持了沃尔特斯女士的请求，而该案也被称为“行政法上向着决定公开的里程碑”。[33]因此，在当事人存在上诉权利，而未说明理由构成对其上诉权利的阻碍时，就可适用此原理，来要求行政决定说明理由。
      3. 当行政决定涉及“公正”时
      公正和说明理由存在着相互作用的谱系，谱系的一端是涉及基本人权的案件，基于公正，强调说明理由的义务；[34]马斯蒂尔则表示：说明理由与公正相关，它直接建立在公正基础之上[35]。
      在1994年R v. London Borough of Lambeth ex parte Walters案中，路易斯称“英国法似乎驶到了一个节点：只要在制定法所规定的行政程序中，渗透了对相对人给予公正对待的观念，就至少存在一个说明理由的一般义务”，因此，他判决：根据公正概念，每一部针对无家可归的法律都应规定说明理由的义务。他引用布里奇（Bridge）勋爵在Lloyd v. McMahon案中的判词：
      所谓的自然正义规则并未镌刻在石匾之上。……公正内涵所要求的是，任何国内机构，无论是行政机构还是司法机构，在作出决定时，特别是影响个人权利的决定时，法院所要求的不仅是去遵循制定法所规定的程序，而且要通过程序性的卫护来确保公正的实现。[36]
      在Doody案中，马斯蒂尔勋爵认为公正原则要求内务部说明理由：包括裁量性终身监禁人员在内的其他服刑人员，都知道其刑期，而且法院告知其刑期长度的原因；但内务部却未对强制性终身监禁人员进行任何解释，在此情况下，未说明理由是不公正的。
      此外，仅仅因为时间、对象的不同，就对条件类似的申请人作完全不同的决定，是不公正的，当决定者未能对类似情形做类似处理时，必须为其不一致的决定说明理由。[37]
      （三）不必说明理由的情形
      1．制定法明确规定无须说明理由时
      例如《1971年裁判所与调查法》第12条规定，“国家安全事务”不必说明理由。在1995年R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Jahromi案[38]中，上诉法院判决称，尽管“介入恐怖主义活动的可能性”并非是作出驱逐决定的充分理由，但“给出进一步的理由将损害国家安全”。
      2．由独立的专家及专家委员会作出的评价决定
      典型案例是R v. University Funding Council, ex p. Institute of Dental Surgery[39]，此决定是由一个专家委员会对口腔外科研究院所进行的学术评定，法院认为，这个决定是饱学之士展开的学术判断，法院对于这种涉及专业性问题的案件，缺少判断该决定是否违背常理的能力，因此，该专家委员会无需对此说明理由[40]。
      3．涉及私人或秘密信息时
      通常认为，当涉及私人或秘密信息时，无须说明理由，甚至不必提供简短的理由[41]。