我国行政立法质量评价标准之考量

      三、界定我国立法及行政立法质量评价标准之维度
      对于我国包括行政立法在内的整个立法而言，力求准确、全面地体现工人阶级领导的包括多元利益主体在内的全体人民的共同意志、根本利益和普遍愿望，科学、合理地反映社会发展的客观规律，在实践中切实可行且能达到预期效果，应当成为评价我国立法及行政立法质量的基本标准。
      就宏观角度而言，对当代中国立法及行政立法质量的评价标准应从如下维度把握：
      第一，立法汇集和表达民意的水平。立法是人民意志的体现，追求和体现民主是现代立法的价值取向，因此立法能否充分保障民众参与并表达自己的意见，能否真正体现最广大人民的整体意志，就应当成为评价立法质量高低的首要的、价值性评判标准。换言之，“人民当家作主”、“以人为本”以及“执政为民”等政治话语在立法上的表现和落实，应当成为当代中国立法本身是否具有合理性、合法性的根本依据。社会主义中国立法的使命，在于充分地汇集、体现和表达民意，由人民按照立法程序并以立法的方式做出决策和决定，再通过法律的执行和适用等途径，保障人民意志的实现和保护人民的利益。在代议制民主的条件下，立法是否表达了民意，并不完全应当由立法者来评判，而主要应当由民众来判断和认可，由广大人民群众在法律制定出台以后对该法律是欢迎、接受、认同还是反对、排斥、抵制等态度做出检测。凡是受到人民反对、排斥或者抵制的立法，无论其立法词句如何华丽、立法技巧如何娴熟、立法逻辑如何严密、立法宣传如何动听，都不能认为是有质量的或高质量的立法，而应被视为“劣质”或“负值”的立法。
      第二，立法程序科学化与民主化的程度。立法的利益分配和平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的，立法程序与立法实体价值之间，反映着程序正义与实质正义的关系，体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。法律的立、改、废制度，立法的提案制度、审议制度、表决制度，立法公开制度、立法听证制度、专家论证制度、公众参与立法制度，以及立法备案审查制度、立法解释制度等，都是立法程序的重要组成部分。这些程序性制度，不仅要创设、要完备，而且应当符合科学化、民主化的时代要求，符合中国国情。立法程序是否科学、是否有利于表达和汇集民意，主要应当通过立法程序的设计和制度安排来解决，使科学与民主在整个立法程序中相互融合、相互贯通、彼此统一，在立法程序的各个环节和具体制度中得到落实。在这方面，我们既有许多成功的经验值得总结，也有一些做法需要检讨和完善。例如，立法听证是为了听取立法涉及的各方利害关系人对立法草案的意见、从而协调相关利益关系而设计的制度，但在某些地方的立法听证的程序安排和实践中，由于立法信息不对称、立法资源不平衡、立法听证的民主参与不充分等原因，立法听证往往变成了立法民主的“走过场”。又如，在立法表决制度中，由于没有关于对法案逐条甚至逐款付诸表决的强制性规定，而通常是对整部法案进行表决，因此投票者如果对法案中的个别或少数条款有不同意见（或反对意见），就会面临投票行为的两难选择：要么全盘否定，要么全盘肯定，而无论哪种选择，都将可能违背立法者的真实意志。
      第三，立法的整体协调性。立法的整体协调性主要强调法律体系、法治体系的协调发展。这种协调发展，一是单个法律内部的协调、同位阶法律之间的协调、不同位阶法律法规之间的协调、整个法律体系相互之间的和谐一致。二是立法本身的协调发展，主要指立法机关对法律的适时制定、修改、补充、解释、编纂和废止，通过这些活动使法律体系保持动态地协调发展。所谓“适时”，既指立法时机、立法条件成熟与否，又指因情势变化（包括上位法立、改、废等情况）而引起法律的制定、修改、补充、解释、编纂和废止。例如，为了贯彻实施行政许可法，就需要及时清理、修改以往颁行的与其规定相抵触的法律和行政法规。同时，根据社会发展产生的新情况、积累的新经验并且被实践证明是成熟的、达成共识的内容，也应当适时补充到法律、行政法规之中。三是立法与行政执法、司法、法律监督、法治宣传教育的协调，即整个法治体系的整体建构和协调发展。在政治学意义上，立法过程就是政治决策的过程，立法成果就是政治决策的结果。这种决策质量的高低好坏，既影响着法治体系的整体设计和建构，又引导、制约着它的发展方向、发展路径、发展速度和发展质量。因此，当我们热衷于研究和规划法治政府、司法体制改革、法律监督制度完善等法治建设各个方面的改革时，必须具有宏观的整体法治思维意识，更多地（或者适当地）关注通过提高立法质量来统筹规划和安排中国法治体系的整体改革和协调发展，以避免目前存在的法治的某些局部改革越彻底、越成功，越背离法治统一协调发展的整体价值目标的弊端。
      第四，立法的可实施性（可操作性）。在依法治国的方略中，法律创制是人民意志的汇集和表达，法律实施（包括法律执行、适用、应用等）则是人民意志的执行和实现，是将立法由纸上的法变为生活中的法、由文字变为现实的关键。实践是检验真理、同时也是检验立法质量优劣的根本标准。在良法善治的前提下，如果一部法律虽已颁布却不能得到有效实施，就是有名无实的一纸空文。经过近30年的不懈努力，我国无法可依的问题已基本解决，法制建设要解决的主要矛盾将是有法不依、执法不公、违法不究的问题。这种评价虽基本符合中国法治发展的某方面实际，却忽视了有法难依这样一个很重要的现实。笔者认为，造成现实中我国某些法律得不到实施或者得不到切实有效实施的原因主要有二：一是立法本身的缺欠。在现行有效的大量立法中，确实既存在“不良”、瑕疵、漏洞、空白甚至彼此不一、相互冲突等质量问题，又有上位法的规定较为抽象、含混、模糊且配套立法出台迟缓甚至长期空缺的现象，由此难免法律实施中的乱为、不为、慢为、难为或者不能。换言之，立法本身的可操作性低是造成其实施效果差的重要原因之一，即有法不依、有法难依在相当程度源于立法本身的问题，而不应不加深入分析地简单归咎于执法不力或司法不公。至于判断包括行政立法在内的各种立法是否具备可操作性的标准，笔者赞同的见解是：1、对违规违法行为，能否做到有效追究？2、对被违规违法行为所损害的对象，能否提供有效的保护？能够做到这两条，就不会被“束之高阁”；做不到这两条，不管法律条文如何冠冕堂皇，实质上都可能只是一种“摆设”或“忽悠”。[4]二是体制方面的弊端。迄今为止我国虽然制定了为数可观的法律、法规和规章，但实施效果不彰在更大程度源于管理体制存在的诸多深层问题。就行政立法的实施而言，政府职能转变迟迟不到位导致行政权的行使缺位、越位和错位，职能交叉、“九龙治水”和权限不清难免行政部门间推诿和扯皮，权责失衡、脱节及行政职责不落实使行政权的制约和监督虚幻。这类问题显然都不是靠立法所能解决的，因为立法本身作为“软件”对于体制这种“硬件”的偏差、缺损根本无能为力。在存在这些问题的状况下，纵有再多的立法也还是不能解决问题。由此看来，要真正强化法律、法规和规章的实施，把目光只聚焦立法肯定远远不够，而必须着眼于体制，以更大的勇气、更多的精力、更强的措施加快政府职能的转变，并以此为基本前提和中心内容扎实推进我国行政管理体制的改革。
      概言之，只有切实转变政府职能，才能理顺政府自身及其与社会、与市场、与民众的关系，行政立法本身的指向才可能清晰、明确；只有从行政管理体制上兴利除弊，行政立法的引导、规范、制约、保障作用才会有坚实的基础，立法实施的深层障碍才能得到化解，提高行政立法质量才有更多的实际价值。
 
 
 
注释:
      [1]本文指行政法律、行政法规及其制定过程，后者的制定在我国有国家立法机关的专门授权且适用于全国.
      [2][3]马克思恩格斯全集（第40卷）[M].北京：人民出版社.1993.139.1：84.
      [4]周兼明.“可操作性”是试金石[J].凤凰周刊，2009,(10).