行政组织法基本原则之探讨（下）

3、行政组织合理化
我国古代虽重视对行政组织的建构，行政组织制度也有许多经验之处，但由其封建性质所决定，加之过去行政管理学的不发达，因而其合理性有很大局限。新中国建立以来，我国同样重视行政组织建设，并进行了8次大的机构改革。[6]但行政组织法律制度远没有建立在合理科学的基础上。我们认为行政组织的合理化有以下要求：
（1）行政组织形态合理。采用最先进的具有民主、法治、效率精神的行政组织形态进行管理，是时代的需要，也是社会发展的必然。固然，每一个国家由于其历史、文化以及制度的差异，选择的行政组织形态有很大区别，但仍有许多共同规律可循。如盛行于西方的地方自治的组织形式，以及公法人的广泛运用，都表明这些组织形态具有内在的合理性。另外，近年来西方国家公共管理私有化的组织发展趋势，也说明其具有合理的内涵。什么样的行政组织形态是最合理的，不能简单回答，而必须将其放到特定国家的政治、经济和社会背景中去分析探讨。但可以肯定地说，除了集权式的行政组织形态外，还存在着多种其他组织形态，可以在分析论证的基础上加以借鉴。
（2）行政组织标准合理。行政组织标准合理包含多重内容：第一，组织法规标准合理。行政机关虽有不同种类与等级之别，但同类同级机关或单位之设置，宜具有共同之法规标准。[7]另外，哪些行政机关的设置需由法律保留，哪些可为行政法规确定，都需要定明标准。第二，行政组织结构合理。行政组织的结构设计不能违背管理的规律。从管理过程来看，行政管理可分为决策指挥、执行、咨询和监督几个环节，因而一个结构完整的行政组织系统应包括四类机关：即责任明确、精干的决策和中心指挥机关；统一高效的执行机关；对内服务的咨询辅助机关；地位独立的监督机关。第三，行政机关结构合理。行政机关内应有适当的层次与管理幅度。另外还要符合指挥一致原则、梯阶原则和均衡原则等。指挥一致原则指首长与主管之领导或监督宜有其专责系统，不宜有双头或多元监督隶属体系。梯阶原则指行政机关应有明确之层级（即梯阶）体系，厘清权责与隶属关系，以免权位或职责混淆，而影响组织效能。均衡原则指机关之部门与其能力力求均衡，以免权责与工作之分配过于悬殊。[8]
（3）行政组织程序合理。行政组织程序包含公法人的成立程序，行政机关的设置、变更程序，行政组织系统的整体调整程序等。合理的行政组织程序至少应包括两个环节：一是论证环节。这种论证工作主要由社会各界代表和专家学者完成。二是民主参与环节。与行政组织事项利益相关者都有权参与到组织过程来，参与决定自己的命运。当然，不同的行政组织事项，影响范围不同，需要的程序也不尽相同。
（四）确立组织效率原则的意义
组织效率原则对理论界或实务界都不陌生，我国五十年来多次的机构改革，其目标就是为了提高组织效率。遗憾的是，以往对组织效率原则的理解比较片面，认为只要精简就有效率，因此，机构改革往往注重机构、人员的裁减，而忽略行政组织的职能、形态、结构等方面的问题。在行政组织法中确立这一原则，需要我们对其重新予以检讨和认识。尤其是要重视效率与行政组织合理性之间的逻辑关系。效率建立在合理的基础上。行政组织形态、结构、规模等的合理会导致行政的高效率；相反，则会影响效率。没有合理的行政组织系统，也就不可能有真正的高效率。
上述三项原则从不同角度反映了现代行政组织法治的要求，都有重要意义。这三项原则相辅相成，互为保障。比如，行政分权和组织效率需要依法组织原则的保障，而依法组织原则又以行政分权和组织效率为其实质内涵。当然，这三项原则也可能在特定情况下发生冲突。如依法组织原则与组织效率原则由于价值取向不同而产生矛盾。在上述三项原则中，依法组织原则与行政分权原则是第一层次的原则，而组织效率原则则是第二层次的原则。因而如果产生矛盾，首先要考虑前两项原则，其次才是效率原则。

 

[1] 同上，第48页。
[2] 刘作翔著：《市场经济条件下政府职能的几个问题——兼议政府职能的法制化》，《政法论坛》1994年第1期。
[3] 章剑生著：《论司法审查有限原则》，《行政法学研究》1998年第2期。
[4] （台）翁岳生著：《行政法》，1998年版，第311页。
[5] 同上，第312页。
[6] 前7次改革分别于1953—1954，1957—1958，1961—1963，1970—1971，1982—1983，1988，1993—1994年进行。第7次机构改革开始于1998年，至今尚在进行中。目前，中央一级的机构改革已经完成，国务院人员编制总数减少47.5%，省一级的改革也已基本完成，省以下各级政府的机构改革还有待于开始。
[7] （台）乔育彬著：《行政组织法》，1994年版，第52页。
[8] 同上，第47页。