英国行政裁判所的最新改革及其启示
【摘要】：20世纪90年代以来，英国行政法的一个重要动向是改革行政裁判所制度。作为英国宪政改革大背景下的具体产物，2007年《裁判所、法院和执行法》对行政裁判所的性质和定位、组成和结构、程序规则、裁决、上诉机制、裁决的监督和救济等都作了重大调整。这些做法对我国行政司法制度的完善具有参考借鉴价值。
【关键词】：英国 裁判所改革 宪政改革 行政司法
2007年，英国制定了《裁判所、法院与执行法》，继1958年颁布《裁判所与调查法》之后，对裁判所体系进行了有史以来最大幅度调整。在宪政改革的大背景下，本次改革重在简化裁判所体制，建立体系统一、完全司法化的裁判所。此举对于重构我国司法权配置，完善行政司法制度具有参考价值。
一、改革的背景和原因
整个20世纪里，作为福利国家的产物之一，英国的行政裁判所“像蘑菇一样地发展”，[1]职权范围及受理案件量不断膨胀。初步统计，在英格兰和威尔士，单是各种“审判型”裁判所就有70多个。雇员达3500人，每年处理的案件100万件。然而，并不是所有裁判所都运作良好，裁判所委员会的年度报告显示，仅有20个裁判所每年受理的案件超过500件，相当一部分裁判所处于闲置状态。同时，“一法一所”的创设模式，使得整个裁判所体系看起来杂乱无章，人们常为向哪一个裁判所申请救济而犯难。20世纪末以来，改革行政裁判所制度的呼声不绝于耳。改革的动因主要来自于：
1．欧盟法的影响。20世纪后半叶，欧盟一体化进程加速，《欧洲人权公约》确定的“公正审判权”，对英国的行政裁判所制度改革提出了挑战。因为一旦加入了欧盟，即要受到欧盟法至上的约束。按《条约》第6条的规定，任何裁决“公民权利和义务”的公共机构都必须是独立和公正的。[2]而独立性也被认为是政府决策的外部制衡者—法院有效运作的关键所在。1998年人权法案的公布和引入欧洲人权公约，人们普遍认为，裁判所应像普通法院一样，在案件的审理上不受政府的干涉或者直接影响。
2．宪法理念的变迁。“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。”[3]除了来自欧盟法的“外部”挑战外，由于对于“权力分立”认识的变迁，许多既定的英国宪政理念日益处于紧张状态，议会主权原则受到了前所未有的动摇。造成这一紧张状态的原因源于英国“内部”的发展，即20世纪90年代以来几届政府有意识的宪政改革所带来的权力分配的变化。[4]特别是随着2005年《宪政改革法》的实施，司法权得到了进一步加强。人们不再反对“行政司法”，而是坦然地将之接受为英国司法体系的重要一员，这无疑是对行政权的一种制衡。
3．裁判所自身的问题。创设裁判所，旨在发挥其裁决纠纷方便、快捷、专业、公正、低廉的优势，但事实难免不尽如人意。第一，由于许多裁判所是由政府各部主办的，甚至其审查的就是所在部门的决定，因此裁判所的独立性一直饱受诟病。第二，尽管裁判所委员会和许多理论研究都支持对裁判所进行体系化，但是新的裁判所仍然不断出现。这类问题在整个20世纪都一直存在，政府并没有提出有关裁判所总体模式或裁判所“系统”的任何构想。第三，就速度而言，快速实现正义一直是裁判所制度所追求的主要目标之一。然而，遗憾的是，对多数重要裁判所而言，拖上20周左右的时间似乎司空见惯，更不用说多耽误几周时间。[5]第四，缺乏统一的上诉机制。对裁判所的裁决不服的，有的向另外一个裁判所上诉，有的向高等法院上诉，有的甚至无法上诉。第五，整个裁判所系统每年开支高达2. 8亿英镑，但并没有表现出令人满意的“成本—效益”优势。
二、裁判所改革与宪政改革的双重变奏
1988年，斯卡尔曼勋爵曾建议，效仿澳大利亚模式设立一个行政审查委员会，以替代分散的裁判所体系，但这一提议遭到了政府的否决。[6]虽然1992年《裁判所和调查法》对行政裁判所制度做了小幅调整，但进入新世纪以来，改革的呼声仍然愈演愈烈。为挽回日益丧失的公众信任，工党政府上台后下决心对裁判所制度进行一次“大手术”。2000年，英国议会任命前上诉法院法官爱德华·里盖特对裁判所体系进行一次彻底调查。2001年8月，里盖特委员会公布的审查报告《使用者的裁判所：统一体系，统一服务》，建议对裁判所体系实施大规模的改革。他建议将裁判所从目前主管的各部中分离出来，纳入一个单一的体系之中，由大法官部统一管理。[7] 2004年7月，英国政府公布的《公共服务的转型：申诉、救济和裁判所》的白皮书中，采纳了里盖特委员会报告的大部分建议。[8]白皮书进一步将裁判所改革放到整个行政救济制度的大背景下进行。[9]
正当裁判所改革如火如荼进行的同时，为贯彻1998年人权法的规定，确保司法独立不受身为政治任命的阁员的大法官干预而制定的2005年《宪政改革法》出台。宪政改革法将原属上议院的司法权，移交给新设立的联合王国最高法院（计划于2009年10月成立）；英格兰与威尔士高级法院首席法官将取代大法官担当普通司法系统的首脑；新设立的裁判所高级主席，将取代大法官担当裁判所司法系统的首脑；裁判所规则制定权将移交给大法官或新设立的裁判所程序委员会；原来政府各部对其主办的裁判所承担的大臣责任，将统一转移给大法官大臣。[10]已存在上千年的大法官大臣制度经根本性改革后近乎只留下了大法官大臣的空名，不但不再是司法机关之首，也不再担任上院议长的职务。这一改革标示着英国传统上的立法、行政、司法三权交叉的时代宣告结束，裁判所作为独立的司法系统的不可或缺的组成部分，加快了从行政机构中分离出来的步伐。
为落实宪政改革法关于裁判所改革的安排，《裁判所、法院和执行法》最终于2007年7月通过。它宣布《宪政改革法》重申的司法独立原则，适用于该法附表列举的所有裁判所。为实施《裁判所、法院和执行法》的主要内容，2007年11月，英国政府发布了名为《转型中的裁判所》的政策性文件，计划在2008年10月到2009年4月期间逐步推进。我们可以设想，如果《裁判所、法院和执行法》被充分实施，那么英国将在建立一个独立的公法法院系统的道路上走得更远。在这样一个系统中，普通法院的司法审查权将被限制在裁判所管辖范围之外的公共决定之内。正如C·哈洛预言的那样，“里盖特委员会报告巩固了过去三十年中的两个重要的宪法发展趋势—公共／个人分立的制度化；公共决定的司法化、法律化。”[11]随着《欧洲人权公约》第6条重要性的日益增强，后一趋势将不可逆转。为了符合欧洲人权条约要求，使用者导向型的裁判所系统将会被进一步精心设计。
三、裁判所新体制的主要特征
《裁判所、法院和执行法》颁布后，有关争论似归于平静。改革后的行政裁判所制度的变化是：
1．裁判所的司法性质。长期以来，有关行政裁判所性质的争议一直不绝于耳。因为按照最高法院的理解，裁判机构一词比法院要宽泛得多，“所有的法院都是裁判机构，但不是所有的裁判机构都是法院”。[12]然而，随着2005年《宪政改革法》和2007年《裁判所、法院和执行法》的实施，争论似乎尘埃落定。这两部“宪法性法律”均宣布裁判所是英国司法体系的一员，且受到司法独立原则的保障。[13]因此，今天我们可以说，无论从性质上还是技术上，裁判所实际上就是一个法院。
2．裁判所与政府部门的分离。2003年6月，英国政府出人意料地宣布了一项庞大的司法体制改革计划，并成立了宪法事务部，以替代原来的大法官部，负责所有司法机关的行政管理事务。2006年4月，作为英国政府宪法事务部的工作部门之一的裁判所服务局正式成立。2007年6月，一个新的司法部成立，取代了原来的宪政事务部。目前，司法部裁判所服务局承担管理所有中央裁判所的职责。
3．新的两级裁判所结构。按《裁判所、法院和执行法》设计，英国现有裁判所的管辖权全部移交给两个新的裁判所，即初审裁判所（First-tier Tribunal）和上诉裁判所（Upper Tribunal)[14]前者主要负责审理一审案件，可以处理事实和法律问题。后者主要负责受理不服初审裁判所裁决的上诉案件。[15]两个裁判所将各分设若干法庭，每个法庭负责一个类别的案件。2008年11月3日，这个统一的裁判所体系正式诞生。目前，初审裁判所设立了社会保障法庭，健康、教育和社会福利法庭，战争补助与军人赔偿法庭，税务法庭；上诉裁判所设立了行政上诉法庭、财政和税务法庭、土地法庭。
4．人员组成的变化。行政裁判所的一个显著特点就是其人员组成，即由法律人士和专家组成，分别授予“裁判所法官”和“裁判所成员”身份。但无论是裁判所“法官”还是成员，都享有完全独立的司法权。任何法律和规则不得区分法律人士和专家的司法权力。改革后的裁判所体系，除设立一名裁判所高级主席外，初审和上诉裁判所的每个法庭都将设立一名主席，由大法官咨询裁判所高级主席意见后任命。[16]上诉法院、高等法院、郡法院和治安法院的法官是初审和上诉裁判所的“当然成员”，原属于各种裁判所的现任成员也将在经过必要培训后，自动转移到新的初审和上诉裁判所的各个法庭。
5．裁判所程序委员会。为确保裁判所公正、独立地处理案件，它们虽然不适用普通民事法院遵循的《民事诉讼规则》，但同样也有自己的程序规则。《裁判所、法院和执行法》设立了一个裁判所程序委员会，以取代原属于大法官和部长的规则制定权，具体负责新成立的两个裁判所程序规则的制定。2008年5月19日，裁判所程序委员会正式成立。目前，作为裁判所的基本程序准则，《上诉裁判所程序》(2008)、《初审裁判所税务法庭规则》(2009年）等已经出台。[17]需要说明的是，尽管裁判所没有遵循自己先前裁决的义务，但这并不意味其在实际中不这样做。遵循先例是保持行为连贯性的途径，司法公正要求每一个裁决者保持行为的连贯性。然而，只有拥有一套可靠的收录和公布裁决的系统，遵循先例才能成为可能。[18]为此，《裁判所、法院和执行法》第23条将这一权力授予了裁判所高级主席，他可以通过制定实践指南，实际上赋予裁判所的某些判决以判例的拘束力。[19]