论行政案卷排他原则的运作原理——听证者与决定者的统一机制
【摘要】：行政主体内部的管理体制，使得听证者和决定者在形式上必然是分离的。由决定者必须听证发展到听证者必须决定，再发展到案卷排他，才使得听证者和决定者达到完美的统一。而且案卷排他，通过案卷这个“隔音空间”，使得机关决定和行政首长的个人决定也达到了完美的统一。最后，案卷排他，通过政策、经验和专业考量等裁量因素的入卷，使得行政首长最后的决定程序也变成了看得见的程序。
【关键词】：听证者 决定者 统一
听取相对人陈述申辩是听证程序的一个核心要求，但问题在于怎么确保相对人的陈述申辩权能有效行使？因为行政机关的管理体制具有特殊性，它是一个由多个内部机构组成的统一体，这些机构在内部是分离的，但对外又是统一的。这就造成在听证程序中听取相对人陈述申辩的机构（或人），与最后作出决定的机构（或人）往往是相分离的：即听取陈述申辩的人，无权做决定；而有权做决定的人，没有听取陈述申辩。在这种情况下，我们怎么才能保证行政相对人的陈述申辩被完全吸纳到行政行为中，又怎么才能保证行政行为所依据的所有事实都是行政相对人所知悉和论证的呢？
一、概念说明
要分析这个问题，有必要先界定一下本文将要涉及的以下几个概念：
1．听证。本文所说的听证是广义的听证，既包括进行言辞即席质证辩论的正式听证，也包括只是采取某种方式听取陈述申辩的非正式听证，也就是说，这里的听证是泛指行政主体各种形式的听取行政相对人陈述申辩的程序。这种界定为的是本文的论述和行文方便，只具有本文意义。
2．机关。本文所指的机关是指行政主体，也是为了本文论述和行文方便。因为如果用“主体”，无法区分“行政主体”作为一个整体的主体和“行政主体”内部的机构或人作为一个行为主体时，它们之间的相互关系。因为，无论行政主体中的听证主持人，还是行政主体中的行政首长，抑或是其中的其他机构，他们所作的行为都是行政主体的行为，这样就无法区分“行政主体的决定”与“行政首长的决定”的关系，以及“听证主持人的决定”与“行政主体的决定”的关系。这种界定也只具有本文意义。
3．机关决定与个人决定。本文所指的机关决定是指行政主体作为一个组织整体作出的决定。个人决定是指行政首长作出的决定，或者听证主持人（或听取行政相对人陈述申辩的人等）作出的决定。
二、决定者与听证者的统一
（一）听证者与决定者的分离
从形式上看，在行政主体中，听证者和决定者是分离的。这和法院审判不同，法院的审判是个人的，＊本文系国家社科基金项目“行政案卷排他制度研究”( 08BFX019)的阶段性成果。法官听取当事人的陈述申辩后，由他进行心证和判断推理，最后由他作出判决。[1]在此，听证者和决定者是高度的统一，从而程序和实体也是高度统一的。但在行政主体中就不一样了，听取行政相对人陈述申辩的一般是机关内部的职员，听完以后，这些职员并没有作出行政行为的权力，他们必须把听取的材料提交给行政首长，由行政首长最后决定。而行政首长拿到这些材料后，对比较重大的事项，他会召集会议进行讨论，然后根据会议的讨论作出决定，对于一般事项，就自己拍板决定了。
这就带来一个很大的困惑，即行政相对人的陈述申辩到底起了什么作用？很明显，“作裁决的行政官员或行政机关怎么了解证人和当事人的意见呢？如果裁决者主持审讯，亲自听证，听辩护词，也显然不会存在这种问题。……然而，如果一个行政官主持审讯，另一个行政官作裁决，……事情则较麻烦。”[2]正如一位英国官员所描述的：“我们不必费脑筋就可以把这种裁决转化成两个诉讼当事人之间的纠纷。两个人之间产生了法律纠纷。他们请求法院解决。法院派了一个代表去听证。他去接受了证据，……然后回法院向法官写出报告，……这个报告是咨询性的。法院的其他人对此报告加以评论，然后再把这个报告送交法院的另一个部门讨论。法院的一个不知名的官员作出书面裁决。你认为这能使案件当事人满意吗？”[3]
（二）决定者必须听证
正当行政程序赋予行政相对人陈述申辩权的目的在于使作出决定的人听取他们的意见，并尊重他们的意志。但行政主体中听证者和决定者的分离，显然使这个目的无法实现。因而必须改革：由最后做决定的人来听证。
1933年，美国著名的第一摩根案最早实现了这种改革。[4]该判例中，联邦最高法院首席法官休斯非常精彩地指出作裁决的权力和责任赋予了农业部长，而没有赋予作为一个机构的行政机关。“因此没有理由说：牲畜买卖及牲畜法第310条规定的权力授予了农业部（行政意义上的一个部），故一个官员可以审查证据，另一个没有研究过证据的人可以作裁决、制作命令。”既然作裁决的责任是部长个人的责任，他必须亲自听取证据，他自己必须认真思考，作出他认为公正的结论。“没有研究过证据和辩护词的人不能履行这种职责。这不是一种与个人无关的职责。这是一种与法官职责相似的职责。作裁决的人必须审讯。”[5]
第一摩根案确立的决定者必须听证的原则，克服了决定者与听证者分离的状况，但要不折不扣地实施这个原则并不容易。因为行政主体实行首长负责制，最后作出行政行为的决定权自然要赋予行政首长，但如果行政首长作出每个行政行为都要亲自听取相对人的陈述申辩，或亲自主持听证，这是不可能的。因为行政首长不同于法官，法官除了对争议进行裁决外，没有其他职能，他能够而且必须自己听审，自己判决。但行政首长除了适用法律作出行政行为外，还要履行更多更重要的职能：他要通盘管理所辖事务，处理与自己部门相关的政治性的事务，还要对整个行政主体进行组织管理等。此种情况下，如果要他对每个行政行为，尤其是具体行政行为都要亲自听证，就等于他要把全部的时间花费在鸡毛蒜皮的事务上去了。更何况，行政主体处理的事务种类繁多，涉及面广，要作出的行政行为的数量远远大于法院受理的案件，哪怕行政首长愿意把自己全部的时间都化在听证上，他也无法完成。
所以，我们不能从字面上去理解决定者必须听证，正如美国联邦最高法院首席法官文森所说：“‘作裁决的人必须审讯’，同时我们也必须记住，‘审讯’一词是在艺术意义上使用的，它意味着程序上的一种最低限度，以确保负有制作最终裁决和命令职责的人能够作出明智的判断。这句话并不是要农业部长在摩根案中充当主审官。”[6]也就是说，决定者必须听证表示的是决定者必须以听证的案卷为根据，认真考虑当事人提供的证据；只要符合实质意义上的听证就行了，而不是要求符合形式意义上的听证。而且，决定者必须听证，也不意味行政首长个人要孤立无援地阅读所有案卷材料，亲自研究涉及的所有事实问题和法律问题。因为几乎每一个行政行为的案卷材料都很多，从几百页到几千页，甚至上万页，要求行政首长亲自阅读完，显然是不合情理的。所以，决定者必须听证，并不排除在实际的行政程序中取得机关内部职员的帮助，内部职员可以进行调查，证据可以由听证主持人接纳，这些接纳的证据和文件也可以由具有专门知识的下级官员筛选和分析。而行政首长只要认真考虑机关职员的这些筛选和分析，就符合“决定者必须听证”了。
但是，当我们把决定者必须听证作上述“艺术”理解的时候，我们又使自己陷入了另一个困境中，即在具体案件中，我们怎么来证明决定者认真阅读了案卷材料，或者认真考虑了机关职员对案卷材料进行的筛选和分析？这几乎是不可能的！“鬼也不知道人的思想”，要揭示人的思维活动是不可能的。所以，美国联邦最高法院在第四摩根案中明确指出，就像不能讯问法官的裁决程序一样，法院也不应讯问行政首长的裁决程序，这样会破坏行政程序的完整性和独立性。这就是第四摩根案确立的“不能探索决定者的思维过程”的原则。[7]
最高法院确立的不能探索决定者思维过程的原则，使法院不能再质问行政首长有没有认真考虑听证材料了。这意味着第一摩根案所确立的“决定者必须听证”不仅无法实施，而且也无法监督。[8]
（三）听证者必须决定
既然决定者必须听证无法实施，但决定者必须听证的精神我们必须坚持。四个摩根案虽然使我们不断陷入迷宫似的困境中，但困境中的经历，不仅积累了我们实践的经验，而且增长了我们的技术智慧，进一步的探索终于使我们找到了更好的途径：听证者必须决定！
这方面的先行者仍然是美国。在四个摩根案中，联邦最高法院在短短的时间内自己否定自己，表明司法机关在这方面己无能为力了；而四个摩根案又用实例说明了行政裁决程序确实存在问题。这就促使国会采取行动，这种行动的结果导致了1946年《美国联邦行政程序法》的出台。[9]《联邦行政程序法》规定，在行政机关内部建立独立的听证官员，由他们主持听证，并也由他们作出决定。[10]
但如果完全由听证官员主持听证，又由他们作出决定，那么又剥夺了行政首长的决定权，从而毁坏首长负责制的行政管理体制。为了避免这个危险，《联邦行政程序法》进而规定听证官员的决定只是初步决定，当事人对初步决定不服可以上诉于行政首长，行政机关对该决定不满，也可主动要求复议。而且听证官员毕竟无法承担行政决策的责任，所以初步决定只适用于按常规方式，把普遍性规则适用于具体情况的事项，而对于新发展的领域，具有开拓性质的事项，听证官员在听证结束后只能提建议性的决定，最后的决定，仍由行政首长作出。[11]另外，对于政策选择性特别强的事项，即行政机关制定法规或者决定初次申请许可证的，行政机关不需要有听证官员的建议性决定，就可作出临时性决定。[12]对于临时性决定，当事人可以提出反对，当当事人不能提出正当的反对理由时，临时决定即成为最后的决定。最后，对于前述政策选择性特别强的事项，如果确有迫切需要迅速决定的，行政机关可以免除一切事先的决定，包括初步决定、建议性决定和临时决定在内，而直接作出最后的决定。
这样联邦行政程序法的规定，不仅做到了听证者必须决定，而且也兼顾了首长最后决定的要求。
（四）案卷排他：决定者必须听证与听证者必须决定的统一
虽然由决定者必须听证发展到听证者必须决定是一个技术进步，但还不完美。因为听证者必须决定，虽然可以使行政相对人的陈述申辩权得到满足，但却可能摧毁首长负责制的行政管理体制。所以，美国联邦行政程序法的规定来了个折中，区分出初步性决定、建议性决定、临时性决定和免除一切的决定。但这种折中，兼顾了首长的决定权，却又不可避免地带来了另一个缺陷：怎么保证行政首长的最后决定符合听证的要求，即决定者必须听证。因为听证主持人主持完听证后，他把作出的初步决定、建议性决定和临时决定交给行政首长，由行政首长最后作决定。而且对于这些决定，相对人仍然可以再向行政首长提出反对意见，进行进一步的陈述申辩，那我们又怎么来保证行政首长此时会充分考虑听证主持人的建议，充分听取相对人所作的进一步陈述呢？
这时候还是要靠案卷排他继续发挥作用。听证主持人主持完听证后，当然要按照案卷排他原则的要求作出初步决定、建议性决定和听证报告等。[13]但这之后，听证主持人的意见、初步决定、建议性决定和听证报告，以及相对人的进一步陈述申辩等，这些经过听证程序加工过的案卷材料还要继续记人案卷中，成为一个新的案卷，行政首长最后的决定必须根据这个新的案卷作出，这个新的案卷材料中没有记录的因素绝不能成为行政首长最后作决定的依据。
这时候，由于有听证主持人的听证报告或初步决定的存在，我们再要求行政首长的决定程序也做到案卷排他不仅是可能的，而且也是可行的。首先，这时候提交给行政首长的案卷材料已经经过听证主持人或行政机关中的其他职员的分析和筛选，其中的事实关系和法律关系都已梳理清楚，即使相对人这时候提交的新的陈述申辩也只是对要点的阐述，因而阅读这些案卷材料，不需要耗费行政首长很多的时间和精力，他只需要从全局角度把把关就行了。其次，听证后，经过听证主持人的心证和分析推理，数量庞大的听证材料及其所反映的复杂关系在听证报告或初步决定中都已简化和清晰化，再也不需要我们像第三和第四摩根案那样去审查无法审查清楚的行政首长的思维过程。这样，在案卷排他原则的作用下，并通过听证报告或初步决定这个中介进行承上启下的衔接，就既可以做到听证者必须决定，[14]又可以做到决定者必须听证。[15]从而使听证者和决定者达到高度统一。
这种完美的技术操作，在美国联邦行政程序法中得到了进一步的解决。[16]也正因此摩根案判例在美国行政法中获得了里程碑意义的赞誉。首席大法官范德比尔认为：“第一摩根案判例关于行政程序中的审讯官的作用的判词……在行政法中具有头等重要的意义。”[17]美国著名行政法学家施瓦茨认为：“联邦行政程序法直接产生于第一摩根案判例。”[18]尔后，其他国家也开始效仿，如《日本行政程序法》第24条第3款规定：“主持人于听证终结后，应尽速作成报告书，载明当事人等对不利益处分原因之事实所为之主张，有无理由之意见。并连同第1项之笔录，向行政机关提出。”我国虽然在《行政处罚法》和《行政许可法》中，没有规定听证主持人要制作听证报告或听证建议，但在一些部门规章和地方规章中却对此也作出了明确规定。[19]
三、机关决定与个人决定的统一
（一）机关决定与个人决定的分离
在行政机关，机关决定和行政首长的个人决定既是分离又是统一的。行政机关的任何决定基本上都是行政机关内部各机构和职员分工合作的结果，宏观决策和总体调控由行政首长负责，而其中涉及的具体问题，如专业问题、法律问题、技术问题、数据问题等则必须由不同的机构和专家分工解决，行政首长对它们的关系进行协调和组织。最后又由行政首长进行综合判断，并代表行政机关作出决定。
这是从整体角度来看，如果从行政相对人角度看，情况就不一样了。在涉及他自身利益的行政行为中，他发现行政机关的某一职员主持听证，听取他的陈述申辩，然后又由另一批职员来研究该案中涉及的法律问题和其他专业问题，然后又由其中一些人，就此向行政首长汇报，又由行政首长开会决定或由某个行政首长直接拍板决定。这个决定过程使行政相对人根本就无法知道这个涉及他的行政行为在行政机关内部是怎样作出来的，更无法知道，他的陈述申辩在行政机关作决定的过程中起了什么作用？在他眼里，机关决定和个人决定是分离的，听取他陈述申辩的是听证主持人和其他一些职员，而作出决定的是行政首长和另一些人；听取他意见的人无权作决定，而有权作决定的人又不听他的意见。他希望行政机关中作决定的人，能直接听取他的陈述申辩，即作决定的人和听取他陈述申辩的人是同一人。因为这样他就看得到谁在听他的意见，谁在作决定，他心里就会有底，才会放心。而现在，行政行为最后是以机关的名义作出的，但其中谁在听取他意见，谁在起决定作用，这个过程是怎么进行的，他都无从知道。这就使他很不满。美国第一摩根案就是这种不满的体现，联邦最高法院为了解决行政相对人的这个不满，切实保障相对人的陈述申辩权，提出了“决定者必须听证”的要求。
这个要求很合理，也很鼓舞人心，可惜在行政机关中无法实施。毕竟行政机关不同于法院，法院可以作到的，行政机关却不能，也不应该作到。由此又导致联邦最高法院在第四摩根案中不得不提出“禁止探索决定者思维过程”的要求，从而把第一摩根案所确立的决定者必须听证的原则又收了回去。