论公民的政府信息知情权
三、公民知情权的要求
公民的政府信息知情权，作为一种法律权利，必然对应行政机关的法定义务和职责，构成权利与义务的对应互动关系。下面，我们从行政机关的法定义务与职责方面，进一步对应分析公民知情权的基本要求。
（一）行政机关主动公开政府信息的法定义务。《条例》规定了行政机关主动公开政府信息的义务与职责，包括主动公开政府信息范围的一般标准（第9条）和重点主动公开的政府信息范围（第10、第11条）。这些主动公开政府信息的规定，当然是行政机关的法定义务和职责，但同时也构成了与公民知情权的对应关系。一方面，公民有知情权利，另一方面，行政机关有主动公开的义务。也就是说，行政机关承担的主动公开的义务与职责，既是对法律规定所承担的职责，也是对公民知情权所承担的义务。
因此，对于依法应当主动公开的政府信息，如果行政机关不予公开，笔者认为，相关公民是具有法律请求权的，可以要求行政机关公开相关政府信息。我们承认公民知情权是一种法律权利，就必须承认知情权包含请求权的内容。如果一方面承认知情权，另外一方面又否认请求权，那实际上就是不承认知情权是法律权利，是虚化知情权的一种表现。笔者认为，请求权，不仅是在依申请公开政府信息方面，也应当是在主动公开政府信息方面。因为公民不仅是自然人，也是社会人和政治主体。
（二）行政机关不公开政府信息须有正当性理由。行政机关公开政府信息，一般来讲，无需理由。⑥但是，对于决定不予公开的政府信息，则不同，不予公开需要合法根据和理由，这就是不予公开的正当性问题。《条例》规定，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。这里，行政机关只需要告诉申请人获取信息的方式即可。而对于不予公开的情形，《条例》则规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。可见，说明理由的规定，只是出现在不予公开的情形下，这是典型的权利义务对应方式。由于公民有知情权，行政机关如果满足了知情权的要求，当然也就无需理由说明；如果不能满足公民知情权要求，则需要正当性理由，也就是说明理由制度。
（三）行政机关对不予公开政府信息的行为负举证责任。由于《条例》规定了不予公开政府信息的正当性理由制度，所以笔者认为，如果政府信息案件进入司法程序，那么必然要求行政机关（被告）对所作出的不予公开政府的行政行为承担举证责任。虽然迄今为止，有关政府信息的司法解释还没有制定，但根据《中华人民共和国行政诉讼》的基本规定，被告对所作出的行政行为负举证责任。行政机关如果作出不予公开政府信息的行政行为被诉诸司法程序，按照行政诉讼的举证责任规定，自然应当是行政机关负举证责任。
不公开政府信息的行政行为，行政机关负举证责任，是行政机关不公开政府信息需要正当性理由和合法根据制度在行政诉讼程序中的延伸和表现。这一事实说明，行政机关限制（知情）权利，必须有法律根据和法定权力，必须有充分的事实根据和法律根据，否则就构成权利侵犯和违法。因此，举证责任制度也应证了公民知情权及其要求。
四、公民知情权的保障
公民的政府信息知情权，是一种法律权利。这种权利的对象是行政机关，权利的内容是政府信息，权利的主体是公民。法律权利的行使和实现，不仅是权利本身的问题，还需要相应的权利保障。缺乏保障的权利，是无法实现的权利，《条例》从制度、条件、经费、监督与责任等方面对公民知情权的实现提供了相应的保障，使知情权这个规定权利能够成为实践权利。
（一）制度保障。（1）规定了政府信息公开工作机构制度，明确规定政府信息公开工作机构的具体职责是：具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；维护和更新本行政机关公开的政府信息；组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；对拟公开的政府信息进行保密审查；本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。（2）规定了政府信息发布协调机制，要求行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。（3）规定了政府信息公开的主体制度，提出了行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。（4）规定了政府信息公开指南和目录制度，要求行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。规定政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。以上这些制度，从工作制度和机制等方面细化和丰富了政府信息公开制度，也从制度上为公民的政府信息知情权提供了保障。
（二）条件保障。《条例》规定行政机关要为政府信息公开创造和改善相应的条件，其中包括场所条件和设施条件等。例如，规定各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。并且，要求行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。还规定了特别帮助制度，对于申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助，等等。徒法不足以自行，没有相应的物质条件，公民知情权就无法真正实现。
（三）经费保障。经费问题从来都是政府信息公开制度中的一个敏感问题和重要问题，如果没有相应的经费支持，公民知情权在很大程度上也是难以实现的。《条例》规定了成本收费制度，行政机关只能收取成本费用，不得实行经营收费，为公民知情权的实现奠定了经济基础。也就是说，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。此外，《条例》还明确禁止行政机关在政府信息公开方面以各种形式实行有偿服务，因此，要求行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。对于成本收费标准，也规定了严格和统一的制度主体制度，以防止各行其是。对于困难主体，规定了减免费用制度，申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。使公民知情权的实现不会因为经济状况而受影响。
（四）监督与救济保障。为了推进政府信息公开制度，《条例》规定了相应的监督、责任及救济保障机制，也是对公民知情权实现的保障机制。主要包括有：
（1）行政机关内部考评机制保障。要求各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。
（2）行政机关政府信息公开报告制度。《条例》规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。并详细规定了年度报告的主要内容为：行政机关主动公开政府信息的情况；行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；政府信息公开的收费及减免情况；因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；其他需要报告的事项。
（3）举报与调查处理制度。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。这一制度的实施，强化了公民知情权实现的监督机制。
（4）行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度。通过申请人和权利人的权利救济制度和责任赔偿制度，切实保障知情权的实现。
（5）责任追究制度。通过行政责任、刑事责任的追究问责，切实保障公民知情权的实现，维护法制的权威。《条例》具体规定了责任追究的五种情形，即不依法履行政府信息公开义务的；不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；违反规定收取费用的；通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；公开不应当公开的政府信息的；违反本条例规定的其他行为。
注释：
①《条例》第36条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。第37条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。
②《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。
③胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。
④温家宝：《政府工作报告(2007年)》。
⑤如《条例》第9条规定的“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息就属于这类政务信息，《条例》第10条规定的10项重点公开的信息，也多属于政务信息范畴。
⑥特殊情形下也是需要正当性理由的，例如涉及他人权利的，需要权利人同意等。
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