关于行政立法控权模式探析——兼论“行政立法”引入司法审查制度

　　再次，按照汉密尔顿关于“司法机关是危险最小最不具有威胁力的权力机关”的解释，司法机构(法院只能被动地行使权力(如我国司法机关的“不告不理”原则)，且只能针对个案行使权力，即使为恶，亦只能有限度地为恶，但上诉程序、法律意见须有说服力，职业道德和其他方面的限制使这种有限度的“恶”的可能性更小。对司法审查的一系列监督机制有利于其公正地发挥作用。
　　最后，司法审查权的实现可以由低层级的立法范围，推进到行政法规，逐步展开。司法审查的直接结果就是人民法院撤销或者宣告行政立法的无效，而我国《立法法》只规定人大对行政法规的审查权和国务院对行政规章的审查权。这与我国目前的司法不独立以及司法机关的群体素质是密切相关的。笔者认为，司法审查所面临的困境只是阶段性的，在中国推行法治社会的今天，司法审查必然成为一种趋势。
　　(二)程序规制
　　各国从传统的以权力制约行政权力的模式，逐步发展为强化以行政相对人的程序权制约行政权力的模式。法治行政的基本原则之一就是行政方和相对方的平等。如何达到行政权力与公民权利的平衡是行政法中一个至关重要的问题。行政控权机制从偏重司法审查到司法审查与行政程序并重已成为现代行政法发展的走向。
　　第一，行政立法公开与公民参与原则。行政立法公开原则是指行政立法的过程中从起草、征求意见、通过到审查公布除特殊情况外一律向公民公开。知情权是行政立法公开原则的理论基础。我国《立法法》第58条明确规定了行政法规起草中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。行政相对人是行政立法的利害关系人，在立法过程中应充分考虑到行政相对人的利益和要求。针对我国目前公民素质不高的现状，有关学者提出了“行政立法动议权”的概念，以此来实现公民对行政立法的参与。笔者认为，这相对于行政立法提案权是一个进步。
　　第二，听证程序。听证程序是行政程序的核心制度。听证可以是正式的，也可以是非正式的。无论正式与否，听证都给予了相对人一个表达利益、异议和要求的机会。很显然，这种制度有利于控制行政机关滥用权力和及时避免错误。听证的前瞻性有力地避免了事后的纠正错误。1998年8月9日，北京市物价局举行北京市出租汽车价格调整听证程序会，表明听证程序已开始被运用于行政决策中。而我国《立法法》中也已明确了行政立法的听证程序。

　　(三)我国行政立法的控权模式
　　从本质上讲，司法审查是一种事后的控权，而行政程序的规范则是一种事先、事中的规范。就世界范围内看，20世纪中后期的行政控权实践证明，行政程序是现代控权机制中最积极、最有效的一种控权制度。应松年教授介绍说，全国人大已经成立了《行政程序法》起草研究小组，并已经定下了法律的整体框架。这也正说明了我国立法对行政程序的重视。笔者认为，就中国而言，我国对行政立法应采用司法审查和行政程序相结合的控权模式。单纯强调其中一方都是不现实的。
　　首先，行政程序制约可以归结为一种立法制约(因为基本原则由立法机关界定)，也可以归结为行政机关的自我制约(行政程序法主要由行政机关来执行)。正是由于行政程序属于行政机关自身执行的一种监督方式，它是否确切地遵行了法规的行政程序仍需要获得外在监督的保障，．否则，将违背“任何人不得审理自己的案件”的自然公正原则。行政程序法的实施最终要通过司法机关加以监督实现，行政程序控权不能脱离司法审查，没有司法审查保障，行政程序的作用将大打折扣。某些地方听证会甚至成了“走过场”。地方政府部门在决策方面绝对优势的地位，不仅使听证会变得毫无意义，而且它还要反过来利用听证会的大旗，装点利益垄断的“旧山河”，使民意遭到公然的调戏和践踏。
　　再次，行政程序最重要的特色在于向公民提供了广泛参与行政活动的机会和权利。这是社会公众直接作用于行政过程、决定行政决策的结果，代表着民主机制在行政领域的延伸。从现代民主国家的立法理论讲，所有受某法案影响的公民、法人、社会组织和利害关系人对该法案的形成都可以起到一定的作用。但由于主客观条件的限制，大多数情况下，这只是一种理想。即使赋予了平等的机会，参与主体对法案的认识水平、对法案形成过程的影响程度以及能否将自己认为有必要升为法律的某种主张通过正当途径表现并使其列入议事范畴都是问题。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中指出，政治参与／政治制度化=政治动乱。即当政治制度化还不够成熟时，失去控制的政治参与必然导致政治动乱的到来。我国目前推行公民参与行政立法条件尚未成熟。
　　再次，尽管中国现行宪法规定人民法院独立行使司法权，但由于现行司法体制格局下法院在人、财物的管理上不能自治，司法活动多方受制，从而导致了司法独立性受损。突出表现为“司法权地方化”“司法权行政化”、“司法权非专业化”。法官对政策性或技术性问题不具有专业性，这在各国司法审查的实践中也有所体现。而我国目前尤为突出的问题就是法官的素质不高，更为司法审查带来了一定难度。我国目前单纯强调司法审查也有很大的不足。
　　因此，一方面加强司法审查的建设，逐步提高法官的素质，另一方面适度扩大公众参与，增强公众的制约能力，在条件未成熟的条件下可通过人大监督力度的加强来得以实现。
　　四、值得注意的问题
　　在探究是否应引入司法审查制度的过程中，部分学者认为引入司法审查制度实际上是在效仿西方的三权分立的制度，笔者不以为然。认为“分权制约”就是“三权分立”，其实是一种极其片面和狭隘的理解分权制约的意义在于通过权力的架构创新，变内部制权为外部制权，从而解决了权力不受制约的问题。而“三权分立”只是分权制约原则的一种具体实现形式权力制约原则从来就不是某种社会制度的专利，而是人类共同的政治文明成果。人类政治文明成果凡是符合中国国情的，必将成为我国政治体制改革的目标参照。要着眼于对人类政治文明成果中国化问题的理论思考，突破所谓“不符合中国国情”的传统思维定式。但是，一些人总是笼统地借口“不符合中国国情”，将人类政治文明成果拒之国门之外，这种思维定式和实践惯性，阻碍着社会主义政治民主化的进程，必须大胆地予以突破。