对拓展行政诉讼法律适用和行政判决方式的思考

行政诉讼制度使法院行政审判职能具有了法治的权威和专业的属性，也为监督、制约行政权力不被滥用提供了法律程序保障，但由于该法对审判依据规定的局限性和司法裁判的形式性，导致“维权与监督”的立法宗旨不能完全落实，“公正与效率”的司法目标难以全面实现。为此，应拓展行政诉讼法律适用和行政判决方式，实现具体行政行为与行政审判相融互洽，并落实于行政诉讼的具体实践中，以期达到“法治”和“效益”的双重目标，即保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政的法治目标；降低行政成本、提高行政效率，节约诉讼资源、实现司法公正的效益目标。

　　一、行政诉讼法律适用的现状及其局限性

　　行政诉讼法律适用包括两方面的法律规范，即广义的行政诉讼法和具体行政行为所依据的行政实体法、行政程序法。适用行政法规范，在于为法院对被诉具体行政行为合法性（包括行政处罚行为的合理性）审查提供判断标准，并对其依法作出裁判。

　　1. 行政诉讼法律适用的现状。行政诉讼法规定，行政审判法律适用分为两个层级，分属于“依据”和“参照”两个不同的效力体系：一是行政审判的依据——法律、法规。法院在对具体行政行为的合法性审查和裁判中，对法律、行政法规、地方性法规、自治法规（自治条例、单行条例）必须遵从，无条件适用；二是行政审判的参照——规章。法院在对具体行政行为的合法性审查和裁判中，对部门规章、地方规章进行参照，酌定是否适用。

　　2. 行政诉讼法律适用的局限性。我国行政法规范与行政诉讼法规范相比，具有创制主体多元化、等级与效力层次性、内容与数量广大性等特征，除以上纳入行政审判的“依据”和“参照”的行政法规范外，在行政管理中，还存在大量的一般规范性文件，即规章以下的具有普遍约束力的行政决定、命令等。虽从法的角度和立法法的规定来看，一般规范性文件不属于法的范畴，但行政诉讼法不应一概否定一般规范性文件的法律效力。

　　——从法律依据分析，一般规范性文件具有存在的法律基础和权力基础。法律、法规赋予了国家行政机关制定一般规范性文件的权力，如地方各级人民政府组织法规定地方各级人民政府可根据党的方针、政策，依法制定行政管理的具体办法、措施。因此，排斥一般规范性文件意味着压制和驳夺行政权。

　　——从立法角度分析，一般规范性文件应视为法律规范对社会关系进行调整、维护的合理、必要的补充。法律规范不可能做到包罗万象、完美无瑕，事实是很多法律规范均是原则性、规则性有余而操作性、可行性不足，在丰富多样的社会生活面前常显得无所适从，甚至苍白无力。因此，一般规范性文件具有法律“补丁”的功能。

　　——从行政管理分析，一般规范性文件符合客观存在和实际需求。一般规范性文件对落实行政法律制度，加强行政管理，提高行政效率，充分履行职责，发挥职能作用，推动、维护社会稳定具有重要意义和现实基础。

　　3. 行政诉讼法律适用局限性带来的问题。行政诉讼法设定的受案范围表明，所有具体行政行为均有进入诉讼程序，接受司法审查的可能性。由于我国行政管理体制与行政审判机制的差异，以及对法律适用的不同标准，势必影响对具体行政行为合法性审查的司法评价。

　　其一，审判机关具有独立性、行政机关具有隶属性。审判机关依法独立行使职权，不受行政机关及其他组织和个人的干涉，上下级审判机关间是法律监督和工作指导关系。而行政机关具有层次性、承接性，依法行使职能同时按上级行政机关授意运作，上下级行政机关间是领导与被领导、指示与服从的关系，上级行政机关制定的一般规范性文件也是行政管理规范的渊源和据以作出具体行政行为的依据。

　　其二，行政行为具有复合性、行政审判具有单一性。具体行政行为与抽象行政行为紧密相联，具体行政行为的作出源于抽象行政行为的指使和引导。而司法审查具有单一性，审查内容仅只是具体行政行为的合法性，而不审查指导作出该具体行政行为的抽象行政行为。若该抽象行政行为不被有权机关撤销，行政机关仍将以之为据继续作出具体行政行为。

　　其三，所适用依据效力相逆。行政机关据以作出具体行政行为的依据随制定机关管理层级的接近其制约规范效果明显增强。如在很多情况下，对县级行政机关约束效力最强、必须遵行的是县人民政府和其直接上级行政机关所制定的规范性文件，并非再上一级行政机关、甚至是立法机关所制定的行政法规范。而司法审查视法律、法规、规章的效力随制定机关权力级别层降而递减。根据行政诉讼法律适用的冲突规范，不同层级法律规范发生冲突，按照法律优先原则，高层级法律规范优于低层级法律规范，而被行政机关普遍适用的一般规范性文件则被拒之门外。但不可辩驳的事实是，法律、法规、规章及一般规范性文件不可能完全一致，若原样“克隆”则显然无重复制定的必要。由于行政诉讼法律适用受限，根据低层级行政法规范和一般规范性文件做出的具体行政行为一旦诉诸法院，将因法律规范不一致或一般规范性文件不具备法律效力等得出于行政机关不利的司法评价，即撤销具体行政行为。

　　二、行政诉讼判决的现状及其形式性

　　行政诉讼判决，是法院行使国家审判权，审理行政案件终结时，依法对行政案件做出的结论性司法裁决，是解决行政争议的集中体现和基本手段，核心是对具体行政行为合法性（包括行政处罚合理性）做出判定。

　　1. 行政诉讼判决的现状。第一审行政诉讼判决共有6种。除行政诉讼法规定的维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决4种方式外，最高法院司法解释又增加了驳回诉讼请求判决和确认判决2种方式。

　　2. 行政诉讼判决的形式性。行政判决有明显的形式的特征，除变更判决外，主要是通过诉讼的程序证明被诉具体行政行为合法与否，对行政相对人的实体权利和义务并没有作出裁断。如维持判决，通过对具体行政行为的肯定和认可，支持和维护行政机关依法行政，并未判决行政相对人应承担何种责任，履行何种义务。又如撤销判决，通过认定被诉具体行政行为全部或部分违法，依法对其全部或部分否定，并未判决争议的具体问题应如何解决，以及权利和义务的归属。

　　3. 行政诉讼判决形式性带来的问题。由于行政权与司法权的性质不同，行政判决主要是程序性的判决，未对具体行政行为指向的实体权利、义务关系进行认定，很多情况下，行政相对人的实体权益并未得到切实保护，行政争议的解决也仅只是一种“表象”。从各级法院的工作报告中均可看到受理的行政案件逐年增多，并因此而肯定行政审判的实际成果，很多法院还以行政相对人胜诉率的攀升为据对行政审判作出积极评价。量的递增故然从一个层面上反映出国家法治进程的加快及社会法治意识的增强，但仅以量的多少作为评判工作成效的标准，而缺少对效益的追求，这一价值观念不客观、不全面、不可取，且容易由于片面强调司法的“形式正义”而致“实质正义”成为理想。

　　以撤销判决为例，行政诉讼法第54条规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决全部撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。1. 主要证据不足的；2. 适用、法规错误的；3. 违反法定程序的；4. 超越职权的；5. 滥用职权的。”由于受我国行政程序法立法滞后，行政法制和行政执法监督机制不健全，法律、法规、规章不吻合且存在大量的一般规范性文件，以及行政执法队伍法治意识不强、素质不高等因素的影响和制约，增大了行政执法的随意性，很多具体行政行为均存在瑕疵，并不能圆满达到与法相符的状态。若严格依照行政诉讼法可单独构成撤销的5项理由作出撤销判决，合法权益并未及时、公正得到保护，纷争并未正确、有效实现化解，还将造成增大行政成本、循环累诉、浪费诉讼资源、降低审判效率、影响社会稳定的结果。如：行政机关对相对人之间的纠纷作出处理决定，具体行政行为虽经行政审判程序被依法撤销，但纠纷并未随之消灭，相反将久拖不决。若行政机关及时重新作出具体行政行为，可能产生又一次行政诉讼，若行政机关不作为，纠纷则可能转化为民事诉讼，甚至引发刑事案件。

　　三、拓展行政诉讼法律适用和行政判决方式的建议

　　由于我国现行的行政审判制度与行政管理存在上述矛盾，若司法与行政各行其是，不能互促共进，势必因司法支裂行政整体性，抑制政府行政权的行使和职能的发挥；或因行政影响法制的统一和权威。在加快推进以依法行政为核心的政府法治化进程的同时，行政审判应正视现实，从实际出发，适应社会需要，正确处理司法审查权与行政权的关系，既要强化监督职能，也要将服务、推进经济建设中心和改革发展稳定大局作为共同的目标。

　　1. 拓展行政诉讼法律适用。在行政诉讼法现有的“依据”法律、法规，“参照”规章之后，增加“察考”一般规范性文件的规定，给予其应有的法律地位。在当前行政法制并不健全的背景条件下，对行政诉讼法律适用的冲突规范作完善，视地方各级行政机关经行政准立法行为或正常决策程序制定的不违反法律禁止性规范的切实可行的一般规范性文件为对法律的合理补充与延伸和我国社会主义法制体系建构的必要组成部分，适用于行政审判合法性审查。行政案件审理中，只要具体行政行为有章可循、有据可依，符合立法精神和行政目的就应认定其具有合法性或特定效力，予以支持。

　　2. 拓展行政判决方式。司法审判是社会“公平和正义”的最后保障，不应因诉讼程序而给平争息诉和正确、及时、有效维权设置障碍。行政诉讼法的立法宗旨在于保护合法权益，促进依法行政，加之行政诉讼本身就具有对行政法规范第二次适用的特性，行政判决理应注重功效，推进程序审查与实体裁断的紧密结合。为体现司法审判“公正与效率”的主题，避免因行政判决形式性带来的各种问题，应对行政诉讼法现有判决方式作修正和完善。一是增加实体确权判决方式，在查明事实、核准证据之后，直接适用行政法确认法律关系；二是将撤销判决的并列强制“理由”修改为单项待定“原因”，侧重于对结果的考察，即“因主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权造成事实认定不清，导致不能依法公正裁决的，滥用职权的，判决撤销”。若法院在诉讼中能查明事实，应适用确权判决方式。若校正应适用的行政法律、法规，应依该法作出判决。虽违反法定程序或超越职权但结果仍然公正的，应作出效力确认判决。对于在诉讼中发现的问题，依法向有关机关提出司法建议。行政判决若有错误，仍可通过第二审程序和审判监督程序寻求司法救济，对公共权力的监督与制衡机制并未灭失。