对实现公安行政执法公正的几点思索
摘要
近年来，随着法制建设步伐的加快，公安行政执法基本实现了有法可依，但也存在着一些不容忽视的问题。目前有些行政规范本身有疏漏，规定不够明确，过于笼统；或未考虑实践中的特殊情况以致于操作有难度；有的自由裁量过大，致使执法随意性较大。公正，历来是人类社会所追求和崇尚的价值目标，更是法治社会的重要特征，也是法律的灵魂；公安机关是我国重要的行政机关，公安行政执法权点多、面广、量大、任务重，与人们的日常生活休戚相关；公安行政执法的力度又是其他行政机关所不能及的。公正是法治社会的重要特征，公安行政执法的公正与否影响着人们对国家法律制度、社会制度的信赖，同时还影响着公安工作目标的实现。要做到公正执法，需要从观念、制度等方面加以完善。
关健词：公正执法 评价标准 执法途径
公正，历来是人类社会所追求和崇尚的价值目标，更是法治社会的重要特征，也是法律的灵魂；公安机关是我国重要的行政机关，公安行政执法权点多、面广、量大、任务重，与人们的日常生活休戚相关；公安行政执法的力度又是其他行政机关所不能及的。公安行政执法的公正与否直接影响行政相对人合法权益的保障和人们对法律的信仰。然而公安行政执法在实体、程序和理性等方面都存在着一些不公正的问题，本文试从公安行政执法公正的标准入手，针对实践中存在的问题进行分析、判断，并进一步探索实现公安行政执法公正的途径。
一、公安行政执法公正的评价标准
公正执法就是要求按照法律规定的标准来执行法律。公正的标准是以一定的社会道德观念和价值观念为基础的，以法律规范为约束的，公安行政执法领域的公正标准主要包括实体公正、程序公正和理性公正三个方面。
行政实体公正指行政行为的结果本身符合公平、正义等法则。它解决的是执法活动的正当性、合理性的问题，是行政执法活动的出发点和归宿，是当事人追求的直接结果和最终目的。公安行政执法领域实体公正包括四方面内容；一是认定事实清楚，即公安机关作出的具体行政行为时依靠证据和推理认定的事实足以证明该行政行为的前因后果和正当性，而且这些内容又符合法律、法规规定的条件。二是证据确凿，公安机关作出的具体行政行为所采纳的每个证据都必须同时具有合法性、客观性、相关性，而且据以定案的证据之间在逻辑上没有冲突或冲突得到合理排除，证据之间能够相互印证，形成一个完整的证据链能证明具体行政行为所认定的事实。三是适用依据正确，即具体行政行为适用的法律、法规、规章、规范性文件及相应的条款准确、全面。四是内容适当，即公安机关在法定幅度内作出的裁量与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，符合合理性的要求。
行政程序公正是指行政主体实施行政行为的方式、步骤、顺序、时限等过程，都要严格遵守法律规范。“对行政权力的最有效制约和监督不是源自事后的制裁，而是源自对权力事先设置的程序”。公正的行政程序可以避免行政机关及其工作人员在行使职权时徇私、武断等不良行径，促使其实体行为的公正。其独立的价值还在于行政程序可以向当事人展示行政主体公正、公开地行使权力，从而起到行政实体法所没有的约束行政权的功能。行政程序公正还具有缓解当事人对抗行政权的情绪，促使其自愿地接受行政决定的功能。诚如美国杰克逊大法官所说的“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素，只要程序适用公平，不偏不倚，严厉的实体法也可以忍受”。英国学者威廉•韦德也曾说过：“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增大，只有依靠程序公正，权力才可以变得让人能容忍。”如果行政程序没有遵循有关公正的要求，那么仅从形式上看，行政行为的过程和结果的合理性就将受到质疑，由此产生可以被感觉到的“不公正”不论对行政相对人还是对公众都可能造成一种心理上的信任危机。
现实生活中，有些行政执法活动无论是实体还是程序上并无不当之处，但从社会正义的角度来看，并没有达到实际意义上的公正，有的还直接或间接地影响到了当事人实体权利和诉权的实现，也影响着执法的社会效果，不能不值得人思索：除了实体公正和程序公正外是否还存在其他形式的公正？有的学者提出“意义上的司法公正，不仅是指实体公正，而且还包括程序公正以及执法者在执法过程中的情感公正。”笔者以为不妨将这种公正的内涵定义为“理性公正”。所谓理性公正是执法者在执法过程中以社会正义和法治宗旨为出发点和落脚点所产生的对法律的尊崇和对当事人的情感、态度。它要求执法机关和执法人员从内心深处感受到对法律的珍视和尊重，视法律为至上、神圣的最高准则；要求执法人员立场坚定、不徇私情，在执法活动的每一环节都能认真负责、一丝不苟。
（四）越权行政
越警种或越辖区抓赌、打嫖的越权执法现象还是有存在。有的领导为上缴罚没款，完成一个较为固定的数额，下达上缴罚没款指标，基层单位只有完成上缴指标后剩下的才能由自己支配，为了完成上缴任务并留够自己所需经费，越权执罚就是必然的了。有的派出所辖区内没有娱乐场所，没有出钱的地方，甚至赌博的都少见，就只好到其它地方去“敛财”，甚或将不正当两性关系也当做卖淫嫖娼处罚。上述行为都会造成执法的不公正。
（五）行政不作为
公安行政执法人员在执法过程中拒绝履行、拖延履行或或不予答复的违法行为都可能构成不作为，行政不作为不仅是一种严重的违法行为而且是执法不公正的体现。由于办案程序的日益规范，部分民警怕麻烦、怕考核扣分，存在行政不作为的倾向，当前，公安机关因为行政不作为被提起复议和诉讼的案件也有所增长，值得引起重视。表现为：对群众报案、报警拒绝履行或拖延履行；对应当办理的有关证照、手续，无正当理由拒不办理或拖延办理；对应当立案的行政案件不立案或不及时立案；对“在逃”或“另案处理”的违法嫌疑人，不立即或积极查处，任其不了了之。
（六）适用法律不准，效力把握不当
具体表现为该用甲法却错用了乙法，该用此条文却错用了彼条文；该同时援引数个条文却引用不全；有的还错误地适用了已经废止、撤销的法律规范。还有些民警对公安行政法律规范冲突时的引用规则不清楚，该用高层级规范却引用了低层级规范、该用新规范却引用旧规范、该用特别规范却引用了一般规范。
（七）涉案财物处理上存在的问题
一是证据登记保存不符合规定。有的有来路没有去路；有的有去路无来路；有的来路和去路都不清。有些案件办理中无证据登记保存，涉案财物收支不清；有些无返还清单；有些证据登记保存和扣押混用。二是收缴的运用不合法。不符合收缴范围的予以收缴；收缴物品未按规定处理或实物已按规定处理，但处理情况没有在案卷中反映。三是不符合收取预交款条件而收取。有的单位在办案中普遍采取预交款的方式，有的把预交款作结束传唤或留置的条件。三是一些单位对扣押的财物处理不及时，造成财物的长期滞留积压，失去使用价值。有的甚至因为时过境迁、找不到原主。
（一）执法依据不完善
近年来，随着法制建设步伐的加快，公安行政执法基本实现了有法可依，但也存在着一些不容忽视的问题。目前有些行政规范本身有疏漏，规定不够明确，过于笼统；或未考虑实践中的特殊情况以致于操作有难度；有的自由裁量过大，致使执法随意性较大．此外公安机关内部的规范性文件也有与基本法律相抵触的现象。还有些立法的规定注意了观念的超前性而现实条件又跟不上，例如刚刚实施不久的《道路安全法》已显现出许多类似的缺陷,该法规定一般的交通违法行为不扣证，并且要求罚缴分离，但以某市的一个交警大队为着眼点，今年5月作出罚款决定2500多人，到6月底，只缴纳了200多人，外地驾驶员基本没缴纳。又如该法规定对于造成一般事故后逃逸的，有的主张依照《道路交通安全法》第101条第二款作了终身禁驾处理，有的则认为按照该法第99条只作罚款处理。对此公安部和全国人大常委会的有关人员认识也不统一。而同时某些领域的立法又严重滞后,不能适应执法实践的需要，例如对出租自行车车库、无证公共场所、旅馆业的管理、处罚缺乏相应的法律依据,实践中缺乏必要的法律、法规支持，执法人员往往束手无策.对上述法律法规所存在的缺陷使得公安干警在实践操作中不得不“不公正”。
（二）频繁的严打专项斗争
专项斗争是针对当前较为严峻的社会治安形势不得不采取的措施，这种措施对于解决突出问题的效果是显而易见的，但其消极作用也是明显的，尤其是对于公正执法的影响。真正的法治应该做到法律面前时时平等、处处平等，而现有的严打斗争所采取的集中性的大规模群众运动机制其实是一种以形态代替了法治形态，是与依法行政的要求不相符的。
（三）执法主体的观念和素质的不适应
公安行政执法活动是通过执法者的每一个具体行政行为来实现的，执法民警在适用和执行法律上的任何偏差，都可能造成执法上的不公正．就目前情况而言，公安民警的整体素质尚不能适应新形势下公正执法的客观需要．主要表现为：一是依法行政的观念淡薄，法治意识欠缺。自觉不自觉地靠行政手段或强迫命令的办法解决问题；服从领导意志多于服从法律精神，维护领导权威多于维护法制权威。有的民警仍习惯于从防范性思维出发，而非从法律的规定出发，遇事先考虑危害性，忽视公民的合法权益的保护。二是法律素养与依法行政有差距。随着法制建设的不断深入，我国法律制度在不断地修正、完善，每年都有许多新法律、法规规章和规范性文件出台。与公安行政执法有关的法律依据已形成一个庞大的体系，不少民警对法律的学习不及时、领悟不够深刻，在具体实践运用中由于不熟悉、不精通，机械理解条文，势必造成这样那样的不公正问题。三是道德思想素养的影响。执法工作的严肃性要求执法者要有良好的心理素质、道德修养和严谨求实的工作态度。在执法实践中有的民警工作不够细致、深入、责任感不够强，还有一些道德素质不够高的民警难以抵制社会上的拜金主义、享乐主义、特权观念等腐朽思想的侵蚀，在执法中办关系案、金钱案、人情案，徇私枉法。直接损害了执法的公正。
（四）内部机制的因素
警务保障是公安机关依法履行职责和公正执法所必需的条件。基层警力不足和经费紧张也是制约公正执法活动顺利开展的重要原因，警力不足造成了一些违法行为得不到应有的处理，经费短缺往往又会造成有的领导和民警受利益驱动，把执法与利益挂钩，定罚款指标，有的甚至出现以罚款创收来保运转现象，从而导致执法活动中在把握法律规定、采取处罚措施时出现偏差。一些没有经济收益的报警案件往往被忽视而得不到有效的治理。此外一些不合理的考评制度在一定程度上也影响了行政执法的公正性。而执法监督机制不完善、监督缺乏合力、监督权威未树立也是一个重要的原因。
（五）外部环境因素
现行条块结合的公安行政管理体制，使公安机关的人、财、物权都受制于地方政府，大多数的地方政府对公安工作是关心和支持的，但也有一些行政长官法治观念淡薄，对公安机关的行政执法活动进行了不合理的干预，使办案民警的正确意见无法得到实施，影响了执法的公正性；有的还对基层公安机关施加压力，为某些不正当的城管执法、拆迁、群政矛盾撑腰，把公安机关提升到社会矛盾的风口浪尖上，恶化了警民关系，也导致了行政执法的不公正。此外社会环境因素也是一个原因。目前，法制意识尚未深入人心，法律权威也还未真正树立，群众的法律意识还较薄弱，象一些群体性事件引起的伤害案件、涉及单位领导和集体、家族利益等行政案件，其执法活动难以得到群众的配合。而当前盛行的“说情风”、“生意经”也影响了民警办案的独立性和公正性。
四、实现公安行政执法公正的途径
（一）改革公安行政管理体制
我国现有的公安行政管理体制，是非正常行政干预、地方保护主义、经费状况的制约等影响公安行政执法公正的症结所在，因此应改变目前这种“条块结合、以块为主”的横向体制改之为地市级以上以块为主，县区级以下以条为主的纵向体制，确保公安机关依法相对独立性地行使职权。
（二）完善行政法律规范
一是加快行政立法的步伐。为适应迅速变化的确治安形势，应争取在较短的时间内，从执法标准、执法范围、执法程序等进行全面规范，逐步地解决自由裁量权过大、在特定领域无法可依等问题。二是提高行政立法的质量，努力实现良法之治。一方面法律规范本身应具有可知性、完整性、可操作性，另一方面要把制定法律规范和修改、清理法律规范加以结合，在加快行政立法的同时提高立法质量。从基层公安实践来看，公安机关内部的规范性文件仍有政出多头的现象，有些规范性文件本身就与行政基本法相抵触，影响了规范性文件的质量。笔者认为，公安机关内部规范性文件应统一归口到内设的法制机构审核制定，并可邀请有关行政法研究人员考察并按照新颁布的《立法法》有关规定或法律原则，共同加以讨论和修订，提高规范文件的法律品位。
（三）加强执法民警的综合素质
民警自身的执法素质直接影响了执法活动的公正性，因此建立一支高素质的执法队伍是实现公正执法的关键。一是要端正执法思想，树立以尊重和保障人权为核心的执法理念。牢固树立人权意识，以民为本的执法理念。把尊重和保护人权放在执法的首要位置；进一步增强程序意识，切实转变“重实体、轻程序”的观念，以程序保公正；进一步强化证据意识；以复议和诉讼为标准，提高执法办案质量。二是要加强民警基础法律学习，适时进行有效的培训，推行执法资格认证制度，不断提高民警法律素质和执法水平。新时期的公安工作需要民警既要有扎实的法律基础知识又要不断学习和掌握与公安工作密切相关的法律法规，使广大公安干警养成良好的法律知识接受能力和思维方式，注意对法律理念、法律精神、法律原则的整体领悟，具备面对纷繁复杂的实践工作能灵活驾驭法律法规的素质。三是提高民警的法治意识，注重培养对法律的忠诚。要建设一个法治社会，必须树立法律至高无尚的权威，使法律成为人们的信仰，法律必须被信仰，否则他将形同虚设。对于一个执法者而言，法律知识的掌握固然重要，但对法律的忠诚更为重要，公安行政执法人员在执法中要作依法行政的表率，通过公正的执法活动，影响人民群众的行为规范和对法律的信仰。
（四）完善执法监督体制
权力失去监督就必然会产生腐败，就会产生失误与过错。因此要实现公安行政执法公正需加强公安机关依法行政的监督，尤其是做好内部执法活动的监督。一是要做到“阳光作业”，克服暗箱操作。要拓宽警务公开的内容和范围，完善警务公开的方法，对有异议、影响重大或情况复杂的治安案件、交通事故等等要实行公开听证、公开调解、公开裁决，增加工作透明度。二是要加强内部执法的审核监督。首先，在公安机关内部要理顺监督体制，调整法制、监察、督察、信访等部门执法监督工作中某些业务交叉、职能重叠或分散的缺陷以便于形成合力，增强监督成效。要以事前监督为主、辅之以事中的审核把关监督和事后的执法检查和行政救济。把经常性的执法检查和突击性检查监督相结合，把行政执法的各个环节都纳入到完整的内部执法监督体系中。其次，要增强审核监督部门的权威，近年来公安机关内部执法监督部门权威虽有提高，但权威性与决定权尚不足，必须赋予审核监督部门调查权与处分的实质性建议权，在监督中发现问题、解决问题。此外还应该健全行政执责任制，切实实行错案责任追究制度，把公正执法的标准和要求落到实处。三是内部监督与外部监督相结合。公安机关内部监督还要与包括人大、检察机关、审判机关、党政机关、人民团体、新闻媒介等外部监督结合起来，构成一个完善的监督。
公安行政执法的公正与否直接影响着公安机关的形象，决定了公安工作目标的实现，同时也左右着人们对国家法律制度、社会制度的信赖，这是一项艰巨而刻不容缓的任务，不仅需要理论的研究与讨论，重要的还是付诸于实践。
注释：
1.罗豪才著：《行政诉讼法学》，政法大学出版社，1990年第1版。
2.陈弘毅著：《法治、启蒙与现代法的精神》，中国政法大学出版社，1998第3版。
3.张文显著：《法学基本范围研究》，中国政法大学出版社，1993年第1版。
4.孙国华著：《法学基础理论》，天津人民出版社，1997年第2版。
5.张良、王龙天、王萍著：《公安行政执法教程》，中国人民公安大学出版社，2002年第1 版。
6.王美丽、张超著：《公安强制措施的理解与适用》，群众出版社，2003年第3版。
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1.罗豪才著：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，1990年第1版。
2.陈弘毅著：《法治、启蒙与现代法的精神》，中国政法大学出版社，1998第3版。
3.张文显著：《法学基本范围研究》，中国政法大学出版社，1993年第1版。
4.孙国华著：《法学基础理论》，天津人民出版社，1997年第2版。
5.张良、王龙天、王萍著：《公安行政执法教程》，中国人民公安大学出版社，2002年第1 版。
6.王美丽、张超著：《公安强制措施的理解与适用》，群众出版社，2003年第3版。
