行政诉讼与法治
摘要
本文根据我国行政诉讼法的宗旨，溯及行政诉讼的，对行政诉讼与法治的关系作了尝试性的探讨。本文认为，行政诉讼是人类迈向法治进步的标尺，是法治在全社会得以普遍实现的制度保障。法治正是行政诉讼的追求所在，而行政诉讼又不断向现实社会昭示、诠释着宪法和法治的精神。无论大陆法系国家的行政诉讼，抑或英美法系国家的司法审查，都是不同国家实行法治的不同表现形式，展示了法治的不同个性。
本文第一部分概括了行政诉讼与法治、市场的关系，指示法治有赖于行政诉讼的制度保障。第二部分概略考察了大陆法系国家的行政诉讼和英美法系国家的司法审查的历史发展。第三部分从两大法系行政诉讼（司法审查）的制度差异性出发，揭示了法治行政诉讼（司法审查）的追求所在，各国制度的差异只是法治的不同实现形式。第四部分概述了法治的普遍实现既及于平等主体间的社会关系，也及于非平等主体间的社会关系。行政诉讼最现实地体现着法治的精神，是法治进步的显著标志。
关键词：行政诉讼 法治 大陆法系 英美法系 司法审查 平等主体
行政诉讼是人类社会文明发展到一定程度的产物，它萌芽于专制社会向民主社会的转型时期，伴随近代资本主义的发展探测步走向成熟。行政诉讼既是人类社会发展到特定阶段的法制的要求，也是社会和国家生活的民主化标志。它作为一种制度，植根于各自不同的国家和社会的、经济、社会、文化、历史背景中，分别具有各自的民族传统和发展风格，但都遵循一种共同的基本精神，那就是法治。法治是对人治的否定，法治要靠立法的完善、丰富和实践；而司法是法治的忠实捍卫者，它所具有的独立性处于法治化的过程却不依附于立法和行政，使法治具有公正评判的保障。
1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》的实施，标志着行政诉讼制度在得以政式确立，是我国行政诉讼制度发展史上的里程碑，从1982年《民事诉讼法》规定由人民法院受理行政案件到《行政诉讼法》的颁布实施是一个巨大的飞跃。纵观我国行政诉讼制度的确立，正是在我国由传统的计划经济向市场经济转轨的过程中，市场经济即契约经济，它作为二十一世 纪世界经济的主旋律，需依靠完整的制度保障发展。1997年以来的东南亚风景更说明了这一点。所以市场经济必然是法治经济，法治是市场经济的根本保障，不因人的主观意志产生，而因市场经济的孕育而形成，作为市场经济的两大基本关系即平等主体问的契约关系和政府与个人，组织间的权力与权利的非平等互动关系，要使后者沿着法治的轨道进行，就必须有行政诉讼制度作为实现的最后保障。要建设有中国特色的社会主义市场经济，依法治国建立社会主义法治国家条件下的行政诉讼更属必然。
一、从行政诉讼的历史发展考察其功能和价值
（一）大陆法系国家行政诉讼的历史演变考察
世界各国中，法国是第一个建立行政法院处理行政案件的国家，素有“行政法母国”之称。在封建制度末期，资产阶级势力日益增长，政府的改革措施及颁布的新法令时常遭到作为封建势力保垒的各地高级法院的反对，造成行政当局和法院间的对立。1740年10月，法国国民议会颁布法律禁止普通法院受理行政案件，并于1799年拿破仑执政时成立国政院即最高行政法院，受理公民对于行政机关的申诉案件，但实行部长法官制，直到1889年12月，最高行政法院对卡多一案的判决中，正式否定了部长法官制，标志着法国行政诉讼制度的成型。之后，意大利，比利时，西班牙等国才建立了行政法院。
大陆法系国家行政法院的产生，体现了对筇地政权的保障和监督，其理论基础即孟德斯鸣的三权分立学说，他认为“一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的经验”。三权分立为大陆法系国家制度的创立提供了坚实的理论基础。分权原则应用于法国行政机关和司法机关的关系上，是行政机关和司法机关互相独立，普通法制院不能审理由于行政事项而发生的诉讼。这种公权基础上的观念是当时历史条件下法国社会不同力量的实际对比关系的反映。
《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：行政诉讼法制定的目的在于“保证人民法院正确及时审理行政案件，保证公民，法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。明确确立了行政诉讼的功能。在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常委会是人民行使权力的国家机关，国家权力机关对行政机关作出的具体行政行为享有审查权和监督权。我国行政诉讼明确规定，人民法院有权对具体行政行为的合法性进行审查，对超越职权的具体行政行为，人民法院可以判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。以此来确保各级行政委 机关依法行政。就工商行政管理工作而言，工商行政管理机关是国家主要的经济监督部门，随着改革开放和经济建设的发展，各类专业市场不断繁殖发育，依法管理市场已成为工商机关的重要职能。为保证市场的正常有序、法律、法规和规章赋予工商机关一些强制措施权是必要的，但只有贪污行使，才能保证执法活动的合法有效性。在浙江省诸壁市工商行政管理局就出现了一起超越职权执法，致使行政败诉的案件。其案由是这样的：2002年5月3日下午，诸壁市工商局以徐建峰无照经营为由，扣押其住所内袜子6箱，并查封了该住所，该局经济民警又在大唐轻纺市场工商所内对徐建峰使用械具限制人身自由2小时势左右。次日，诸壁市工商局将扣押袜子变更为扣押人民币500元，徐建峰不服，向法院提起了行政诉讼。法院认为：根据国家工商行政管理局1993年12月发布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》第十八条第一款的规定，工商机关在执法中扣留、查封的财物，必须是与违法行为有直接关系的财物。诸壁市工商局扣押现金的行为不符合此规定。缺合法律依据。根据国务院国发（1980）310号文件批转的《关于建立经济民警的实施方案》第二条的规定，经济民警的性质是企事业单位内部的保卫组织。轻纺市场属诸壁市工商部门统一管理，经济民警为诸壁市工商局的工作人员，因此要对其执行职务的行为承担法律责任，由此，判决诸壁市工商局败诉。从这个案件可以看出，诸壁市工商局认定原告无照经营、扣留其加工的袜子，并末超出执法的范围。但扣押现金和查封房屋明显没有法律依据。对公民人身权的强制，法律只授予司法机关。国务院规范性文件对经济民警的性质，任务，职权都作了明确的限定，无权力理刑事，治安案件，也不得滥用械具。由于经济民警的编制，人员来属于工商局，因此，判决诸壁市工商局超越职权，承提法律责任，并赔偿因违法行为给原告造成的直接经济损失，是否合《行政诉讼法》有关规定的。从形式上看，保护公民，法人和其他组织的合法权益与维护和监督行政机关含有法行使行政委 职权是构成行政诉讼这一矛盾的两个方面，但矛盾都是对立统一的。正是基于法治的要求，行政诉讼这一矛盾才得以形成，也正是基于法治，这一矛盾才得以解决。法治，使行政诉讼这一矛盾的形式和实质得到了统一。
当然，行政诉讼只是整个解决行政争议的一个环节，公民、法人和其他组织还可以通过审诉控告，行政复议，请愿等途径，除了行政诉讼制度，还有权力机关、检察机关，社会等的监督，这些制度都是迈向法治的努力。法治是统一的，没有制约与平衡便没有真正的法治。
法并不就是法治，法治本身是一个不断演变的过程。事实上，对法治下一个确切定义很困难，我们可以对法治作一界定：权利是法治的本质，如果权利存沲在于专利之上，绝无法治可言。行政诉讼制度的诞生成为人类到一定阶段权利制约权力的制度化标志。成为悍卫法治的制度核心。行政法治是法治的首要内涵。行政法治不仅是对法治化过程中立法制，行政阶段的要求，也是对司法阶段的要求。正如此，行政诉讼才承担起了保障行政法治及更法治得到实现的责任。
行政诉讼制度明显包含着权利制衡的思想设计，最早源于古典法定派洛克，他认为只有以分权使权力之间互相制约，才能促使权力之间互相制约，才能免于权力的诱惑，从而保障公民的个人自由不受权力的侵犯。孟德斯鸠进一步提出三权分立学说即以权制权的制衡原理。美国是实行严格的三权分立制度的典型国家，但罗斯福“新政”以后，逐渐失去了严格性行政机关不仅行便行政权，且开始大量制定规裁决争议和具体案件，社会对行政机构的膨胀和行政权的扩张广泛不安和普遍担扰。人们开始设计对行政权加以制约拭 各种方案，制约的形式主要有两种：一是行政程序的制约，二是司法制约。即司法审查。行政程序制约是司法制度的前提条件，司法制约是行政程序制约的保障。正如19*36年美国最高法院法官弗克兰福所指出的“尽管行政程序与司法程序经历了不同的发展道路，但它们被认为是实现正义的相辅相成的工具。一个机构必要的独立性应当得到另一机构的尊重。”作为对行政权制约形式之一的司法审查的加强和制度化更无疑义的了。加强行政委 权筇 加强对换行政权的制约是西方国家行政法一个车上两个轮子。美国“独立管理机构”强调严守立法程序和司法程序的基本特征，正是为了要维护分权制原则的可能保持的含义。
从行政诉讼的角度看，作为贯彻法治的制度构造，行政的内容大大丰富，它享有了行政立法制的权力和行政司法的权力，从而形成了立法，行政司法的传统制度构造之下的行政立法行政执法，行政司法的制度构造，其中行政诉讼始终属于重要位置，可以明显看出，行政诉讼对权力制衡，更确切说是对实现法治的重要作用。
总之，只有通过治理国家，才能保障平等主体间社会关系正义的要求和非平等主体间社会正义的要求，才能谈得上法治。从历史角度看，法治是全社会得以协调发展的必然要求，而作为调整非平等主体间关系的行政诉讼制度所蕴涵的法治精神正是行政法的情髓所在。司法与法律具有天然的伴生性，法律不是空洞的躯壳，它所赋予的权利有赖于司法的保障。行政诉讼不断发展的历史显示出，行政诉讼对于现代法治是不可缺的。二十世纪以后对人的社会性的强调并不能否定权利是法律的实质，义务总是与权力相辅相成，这一从来就有的对应性并不能否定法律的实质，更不能否定法治的历史。
“建设有特色的社会主义市场，依法治国，建立社会主义法治国家”。高度辨证地处理了市场经济与法治，人的权力与法治的关系。没有人的权利的不断弘扬，便不可能有健康发展的经济，而没有法治。人的权利也不可能在理性的状态中存在，法律就是最高的理性社会主义市场经济并不能超越一般市场经济发展的客观，没有司法的监督与制衡，法律的客观性便必然被侵蚀。对非平等主体间的社会关系法律化的最终保障就是行政诉讼， 没有行政诉讼便没有法治在全社会的普遍实现。
从法律上界定与权利的关系，正是各国行政诉讼共同的历史使命。中国行政诉讼从一开始便体现了这样的功能：保护公民，法人和其他组织的合法权益、维护和监督行政机关依法行政。这是向法治行进的两个车轮。法治不是一朝一夕所能成就的事业，法治当然也不是行政诉讼所能独担的重任，但行政诉讼对法治社会的形成具有其他任何制度不可替代的作用。中国行政诉讼无疑还有漫筇工的道路要走，但必然为中国实现法治作出卓越贡献。可以肯定行政诉讼是法治的制度保障和法治实现程序的标尺，而法治又正是行政诉讼的追求价值。
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《宪法》
《世界法制史》
《中国法制史》
《国家赔偿法》
《行政诉讼法》
