浅议全面正确理解政府的财政能力

    【论文关键词】政府财政 正确理解 科学配置
    【论文摘要】政府财政能力是衡量一个地区发展的综合指标,在过去的计划经济时代,我国政府财政重收轻支、重投入轻效益,并且这种现象至今仍在部分地区存在。新形势下,如何全面正确理解政府财政能力对于科学发挥政府对政配置作用尤显必要。本文试从其内函以及科学评价等方面阐述理解政府财政能力的新观点,并提出了相应的建议。
    政府财政能力这一概念,过去乃至现在人们很少论及。但凡在评价一个地区的财政状况时,常是依据财政收人的多寡作出判断:收人多者,日其财力雄厚;收入寡者,则曰其财力薄弱.这里所说的“财力”只不过是一个地方政府的财政收人规模,并非我们所要讨论的政府财政能力概念。随着我国经济的持续快速发展,各级政府的财政收人规模也在持续扩大。如何合理分配使用这笔巨大的公共资源,使其在履行政府职能和全面建设小康社会中充分发挥应有的作用,全面正确地理解政府财政能力尤显必要。
    一、政府财政能力的内涵
    (一)政府财政能力的核心是支出的效益。
    英文中“财政”一Finance源于拉丁文Finic,其原意是指“支出的期限”。英语引进来表示财政,首先是指政府的支出,然后才是筹措保证支出需要的收人,后来进一步发展为公共财政一PubliCFinance。事实上财政的功能也正是这样,它是一种以政府为主体的经济行为,是为政府实现其职能,满足社会共同需要的支出提供资金保障与分配的经济活动。收人并不是财政存在的本意,只是因为有了政府履行职能需要的支出,才产生了收人的必要.支出是目的,收人是保障。长期以来,由于受旧体制思维惯性的影响,我们在对财政收与支的逻辑关系的认识上始终未能跳出计划经济思维的羁绊,重收轻支,重投人轻效益的现象至今仍然在相当一部分地区中存在。从根本上克服这种现象的发生,就必须使人们,特别是政府的领导和财政部门的公务人员牢固地树立“支出效益是政府财政能力核心”的认识,以使财政资金在稳定社会经济发展和构建社会主义和谐社会中发挥更大作用。
    (二)政府财政能力概念。
    自18世纪亚当·斯密创建财政理论以来,大量的财政学着作基本上都是按照财政支出、税收、国债、预算和财政政策的顺序编着,政府的财政能力正是通过上述各个部分内容的实施得以显示。但是,却很少有专门论述财政能力的,至于给政府财政能力概念总结出一个权威定义更是鲜见。笔者经过认真研究和探讨,认为从财政的功能作用出发,将政府财政能力概念表述为:是各级政府财政收支活动对政府职能实现的支撑保障强度显示,是政府实现其职能能力体现的物质基础较为适宜。由于财政本身是随政府产生而产生,财政的职能也是依据政府职能而设定,它的作用就是要支撑和保障政府职能的实现,所以财政能力的强弱只能用对政府职能实现支撑和保障的强度来衡量,别无它径。
    (三)政府财政能力的内洒。
    1.财政能力是政府职能行使效率的显示。我国在计划经济体制时期的政府是无限性政府,政府的职能范围几乎涉及到社会生活的方方面面,为保证这些职能的执行,就需要大量的财政资金支撑。奈于当时的生产力水平低下,税源有限,财政收人不多,比起需要的支出远远不足。所以,当时评价一个地方财政业绩时,往往依据于收人水平,收人多者为优,少者为劣。由于是计划经济,社会资源和财政资源配置一律按中央和各级政府的计划执行,效益高低也就无须考核。在这种体制下,重收轻支,重投人轻效益现象产生也就成为必然。
    市场经济体制下,市场机制对资源配置发挥基础性作用,因而要求政府只能是有限政府,要从权利政府向责任政府和服务型政府转变,政府的经济职能范围被划定在克服市场失灵和提供公共物品方面。在这种经济体制下,对一个地方财政能力的评价就不能仅局限于收人的多少,更重要的是要评价财政收支对当地社会经济发展的影响,主要依据该地区市场作用的发挥,市场失灵现象的弥补及公共物品供应的状况,实际上即政府职能行使的效率。纵使一个地区的财政收人规模十分巨大,但其支出不当、效率不高,市场失灵现象严重,公共物品短缺,则其财政能力的评价仍然不佳。
    2.财政收支的法制化和程序化是政府财政能力提高的保证。财政的支出是为了公众,财政的收人来自公众,所以财政活动应置于公众的审查监督之下。我国《宪法》明确规定:各级政府的年度财政预、决算必须经由同级人民代表大会的审议核准,重大的财政支出事项和重大的收人政策调整也应事先经由同级人民代表大会批准后才能付诸实施。这些对各级政府财政收支活动政治程序规定的实质是为了保证财政收人取得的合法与适宜,加大财政预决算的透明度和规范性,提高财政支出的效益,保证财政资金真正用到为民众带来实惠的事务上。
    我国各地出现的众多“政绩工程”,“县、市长或书记工程”,用的都是财政资金,也即公共资源。这些花架子工程不仅不能为民众带来实惠,而且给党和政府的形象和威信造成了极大的损害。这些现象的出现,说明了在一些地方政府的财政支出活动中“长官意志”仍在顽强地发挥作用,财政活动的法制化、程序化还远未得以真正贯彻。为了提高政府的财政能力,保证财政资金使用效率的最大发挥,积极推动财政工作的法制化、程序化开展,已成为新时期财政改革的重点内容,特别是在各地财政收人规模不断扩大的清况下,财政支出的法制化、程序化如不能得以贯彻执行,严重的浪费和低效率将无法避免和杜绝。
    20世纪后半叶西方经济学界兴起的公共选择理论研究,对于在市场经济条件下政府行为的局限,以及“政府失灵”等问题作为研究重点。它的基本假定是经济学的“经济人”假定,即人(包括政府官员)是自利的、理性的效用最大化者。每个人都有自己的偏好,他们的决策必然会受到这种偏好的影响,政府官员亦是如此。公共选择理论在分析政府行为的效率及寻求政府有效率的工作的规则和制约机制上,有许多是可供我国借鉴的,对提高我国各级政府财政能力大有益处。
    二、政府财政能力的评价
    (一)效率与公平是政府财政能力评价的两个基本准则。任何正常的经济活动最终都是为了满足人们的需要,或者说是为了增进社会的福利水平,现代财政活动亦不例外。政府财政活动的目的包括两个方面:一是如何提高效率,创造出尽可能多的物质财富(产品和服务),即首先是要把提供分配的“蛋糕”做大;二是对靠国家权力而集中起来的一部分物质财富如何在地区的社会成员之间进行合理分配。对于一个负责任的政府来说,这两方面的目的是相辅相成、不可或缺与偏颇的。可以想象,若一个地区社会的物质财富如泉涌流,但却只为少数权贵所享有,而地区多数人处于衣食无着的贫困之中,这显然不能表明该地区的社会福利水平很高;反之,若一个地区社会财富匾乏,即使分配公允,全地区社会成员都能平均享用,但也只能说明该地区的社会福利水平很低。
    社会福利水平是公平与效率的函数,由此产生了评价一切经济活动的两个准则:一是公平准则;二是效率准则。那么,作为社会经济活动重要内容之一的政府财政收支活动,究竟会对地区的社会经济生活产生什么样的影响,也必须同时从效率与公平两个方面去考察。所以,效率与公平是整个财政效能分析的基本价值判断标准,任何一笔财政收支都应同时从效率和公平两个方面做出评价,只择其一,则是偏颇的。