日本地方交付税制度及其对中国实现基本公共服务均等化的启示

   3.中央政府与地方政府重叠与分担财政支出责任的制度安排在日本,地方政府支出占全国财政支出总额的70%以上,超出了经合组织(OECD)国家的平均水平。[1]但与其他双重联邦主义国家不同,日本中央政府与地方政府的职能并没有实现完全分立,如在一般事务(含议会、警察和消防)、社会安全与福利(含老年福利与儿童福利)、健康卫生、教育等方面,不同层级的政府往往出现重叠与分担的财政支出责任(具体参见表1)。[1]但是,一些主要政府职能,如教育、医疗和公共建设工程的政策、标准和计划等都是由中央政府制定的,实施监管的费用由都道府县承担,而具体实施的费用则由地方政府承担。因此,从财政支出责任来说,日本的财政制度是合作管理联邦主义(Cooperative-Administrative Federalism)。Mochida认为,与其他财政联邦主义国家相比,日本中央政府的影响力与德国相似,强于加拿大和瑞士,但弱于澳大利亚。[1]三、日本地方交付税制度对中国实现基本公共服务均等化的启示自中国共产党第十六届六中全会提出“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”的战略任务与目标以来,社会各界对中国基本公共服务均等化的内涵、重要意义及实现途径等展开了研究,产生了许多重要观点,并形成了很多共识,但在实践中却面临诸多障碍。日本地方交付税制度设计和实践可以为我们推进基本公共服务均等化提供很多启示:1.实现基本公共服务均等化不仅是一种手段和工具,它本身就是一种价值国内学者普遍认为,基本公共服务均等化是解决目前存在的一些不平衡问题,如缩小城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果等的必然选择,具有重大的政治和经济意义。这种认识固然没错,但还只是将实现基本公共服务均等化作为一种手段和工具,而从日本早在1954年就建立起的地方交付税制度中我们可以看出,实现基本公共服务均等化本身就应该成为政府追求的一种价值,否则日本也很难坚持地方交付税制度达半个多世纪之久并将继续坚持下去。日本政府实施地方交付税的目的充分体现了Buchanan所强调的公民间的横向公平原则,[5]这也是《联合国人权宣言》第二十五条所主张的价值①。事实上,很多国家都将保障公民享受平等的公共服务水平作为条款写入宪法,从而成为政府施政必须遵循的价值准则②。因此,要推进实现基本公共服务均等化进程,并最终实现基本公共服务均等化,我们还必须深刻认识到实现基本公共服务均等化本身是我们必须追求的价值,并在适当时候将其写入宪法,既使之成为中国各级政府必须遵循的价值准则和必须努力实现的施政目标,也使之成为国民的基本权利。
    2.在控制型分权基础上实施财政合作
管理联邦主义中日两国在文化传统、政治遗产等方面具有很多共同点和共通点,两国同为单一制国家,尽管存在体制与机制的差异,但中央与地方的分权同为中央控制型分权,这是两国实现经济快速增长的重要原因之一。作为控制型分权的结果,中央政府与地方各级政府间不可能实现财政联邦主义所强调的各级政府间清晰明了的职能分立,因此,体现在财政支出责任上就是重叠与分担,体现在财政收入来源上则是中央政府对地方政府实施巨额的财政转移支付。日本在此基础上探索形成了财政合作管理联邦主义,较为有效地解决了财力与事权的对应问题。中国基本公共服务差距悬殊的背后实际上是财力与事权的不对称,但实践表明,中央政府与地方政府的“职责同构”问题不可能在短期内得到解决,日本的财政合作管理联邦主义可以作为我国构建新型财政管理模式的有益借鉴。
    3.在缩减政府层级基础上理顺地方政府与中央政府、中央部委的财政关系
政府层级越多,财政关系越复杂,因此,无论是从财政联邦主义还是日本实施的财政合作管理联邦主义来说,三级政府是较为合理的,如在日本三级政府中,针对同样的事权,中央政府主要负责制定标准和计划,都道府县主要负责监管,而市町村则主要负责实施,形成了较为科学合理的分工。
    中国目前是五级政府,但1994年分税制改革主要是针对中央政府与省级政府的财政关系协调,省以下政府的财政关系则属于各自探索范畴,缺少统一的国家规定。因此,其状况是越是基层政府,财政越困难。同时,对中央政府来说,其财政权被中央各部委分割,中央各部委都通过专项转移支付等形式对地方政府形成财政支出和财政监管职能,从而形成错综复杂的财政关系,地方财政利益特别是经济落后地区的财政利益得不到切实保证。因此,借鉴日本经验,中国也应该实施三级政府管理,大力推广实施省管县制度,现有市级政府只管到区,同时市的区和县的乡镇的政府机构都不作为一级政府存在,而是作为市或县的派驻机构,这既可以实现政府层级缩减,同时也可精减许多政府机构和人员,从而大大节约行政成本,增加基本公共服务支出。在合理划分不同级政府的支出责任的基础上,建立以财产税为基础的地方税收体系和规范的、多元化的地方财政收入来源。此外,中央政府也要成立与日本内务省职能相似的机构,代表中央政府统一行使对地方的财政监管责任,同时也在中央部委中代表地方政府的利益,财政支出责任则主要统一到财政部。
    4.形成客观化、规范化和法制化的财政平衡制度
1994年进行分税制改革后,我国中央政府与地方政府的收支比重与日本较为接近,地方税收返还、一般性转移支付和专项转移支付是中央政府对地方政府实现财力转移的主要形式。但王磊的研究表明,作为财力转移主要形式的地方税收返还的作用是加大地区财力差距而不是缩小,从而拉大了地方公共服务不均等的程度,而具有缩小地区财力差距的一般性转移支付则由于规模过小无法充分发挥作用。[6]陈颂东的研究也表明, 1994年分税制改革后中国地区间财政能力差异不仅没有缩小,反而呈现扩大趋势,转移支付制度并没有起到横向财政均等化的作用。[7]而专项转移支付则因“跑部钱进”等“乱象”而备受指责,是当前中央政府、中央部委与地方政府不合理财政关系的集中反映。因此,必须缩小地方税收返还和专项转移支付规模,从而做大做强一般性转移支付,并确立与日本类似的财政转移支付体系,形成客观化、规范化和法制化的财政平衡制度。同时汲取日本的经验和教训,既保证一般性转移支付总额随经济增长而增长,同时又避免受经济周期影响而大起大落。
    5.形成基本公共服务均等化的全国标准、计划和监管执行体系
中国共产党十六届六中全会提出了“基本公共服务均等化”的概念,但并没有明确其内涵,学者们至今也没有形成统一意见,贾康认为公共服务均等化要经历不同的阶段,初级阶段目标侧重于区域公共服务均等化,中级阶段目标侧重于城乡公共服务均等化,高级阶段目标则为实现全民公共服务均等化。[8]常修泽强调享有基本公共服务机会的平等、结果的平等和自由选择权3个方面,并提出在基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务4个方面实现均等化。[9]但是,基本公共服务均等化的内涵的确定可能不是一个学术问题,而是政治和社会伦理道德问题,是社会和政府须遵循的价值观问题,因此,政府可以在日本经验的基础上,吸收其他国家的成功做法,并结合我国实际,形成基本公共服务均等化的全国标准、计划和监管执行体系,全国人大也需要制定和修改相关法律,明确政府间财政关系及中央政府和地方政府在实现基本公共服务均等化中的责任,使基本公共服务均等化成为依法治国的重要价值追求和战略目标之一。
    参考文献:
[1] Mochida, Nobuk.i LocalGovernmentOrganization and Finance: Japan[A]. LocalGovernance in IndustrialCountries[C]. ed. AnwarShah, pp149-188. theWorld Bank, Washington, D.C. 2006.
[2]李淑霞,苗　翡.日本财政分权的公平性[J].财经问题研究, 2009, (11): 140-144.
[3] Akizuk,i Kengo. Partnership in Controlled Decentralization: Local Governments and the Ministry ofHome Affairs[A]. LocalGovernmentDevelopment in Post-War Japan[C]. ed. MichioMuramatsu, Farrukh Iqba,l and IkuoKume, pp63-84.OxfordUniversity Press, Oxford, U.K., 2001.
[4]宋兴义.日本税制:现状、挑战与改革趋势[J].现代日本经济, 2009, (3): 10-15.
[5] Buchanan, JamesM. Federlism and FiscalEquity[J].American Economic Review, Vol40, 1950, pp583-599.
[6]王　磊.我国政府间转移支付制度对公共服务均等化的影响[J].经济体制改革, 2006, (1): 21-26.
[7]陈颂东.中国的转移支付制度与地区公共服务均等化[J].经济经纬, 2008, (1): 20-23.
[8]张玉玲.从和谐视角看公共服务均等化———访贾康[N].光明日报, 2006-11-23.
[9]常修泽.逐步实现基本公共服务均等化[N].人民日报, 2007-01-31.