日本地方交付税制度及其对中国实现基本公共服务均等化的启示

       【摘　要】经过30年的经济快速增长后,中国在成为世界第二大经济体的同时,其地区发展差距也倍受世人瞩目。
    实现基本公共服务均等化是中国在新时期的重要战略任务,也是中国当前面临的一个重大挑战。日本在经济高速增长时期,也曾在大都市区和农村之间产生了很大的发展差距,这与中国出现的巨大区域差距问题非常相似。但与中国不同的是,日本在保持经济快速增长的同时,保证了全国各地公平地分享经济增长的成果,财政平衡制度,特别是作为其核心组成部分的地方交付税制度对此起到了十分关键的作用。日本的经验对于我们实现基本公共服务均等化具有非常重要的启示,主要包括:实现基本公共服务均等化是我们必须追求的价值;在控制型分权基础上实施财政合作管理联邦主义;在缩减政府层级基础上理顺地方政府与中央政府、中央部委的财政关系;形成客观化、规范化和法制化的财政平衡制度;形成基本公共服务均等化的全国标准、计划和监管执行体系。
    【关键词】日本;地方交付税;公共服务;财政平衡;区域差距
一、日本地方交付税制度的基本内容与实施效果
财政平衡制度是日本财政分权制度的重要补充,主要包括地方交付税制度、地方让与税制度和国库支出金制度,其中,地方交付税制度是日本财政平衡制度的核心。①地方交付税不是一种税收,而是依据1954年制定的《地方交付税法》,由中央政府在个人所得税、公司所得税、酒税、增值税和烟税5种国家税收的基础上,按照一定的比例和系数加成后形成财政基金,并按照一定的标准在全国各地方政府间进行分配,属于无条件转移支付,以增加经济欠发达地区地方政府的财政支出能力,保证经济发展水平较低的地方政府也能够按照全国统一标准提供基本公共服务。
    1.地方交付税的计算方程
在日本地方交付税制度中,每年分配给地方政府的财政基金总额由以下公式计算得出:TT=0. 32×(NTy+NTa) +0. 358×NTc+0. 295×NTv+0. 25×NTt,其中,TT代表按照地方交付税制度每年分配给地方政府的财政基金总额, NTy代表国家个人所得税总额,NTc代表国家公司所得税总额,NTa代表国家酒税总额, NTv代表80%的国家增值税总额, NTt代表国家烟税总额。因此,按照这一公式,国家财政平衡基金的总规模是国家5种税收总额的固定比例。在日本,地方交付税大约占了国家5种税收总额的32%,而且,从总额上来说,地方交付税一直占地方财政总收入的20%左右。[1]
        2.地方交付税的分配依据
日本的地方交付税每年按照地方政府基本财政需求超出基本财政收入的差额进行拨付,其计算公式为:Ni=Σk(Iik×Uik×Mik),其中Iik为地方政府i获得的地方交付税总额,Ni是其基本的财政需求,Ci是其基本的财政收入。而基本财政收入大于基本财政需求的富裕地方政府既不适合中央政府的财力性补助,也不要求他们额外为财政调整作贡献。
    在计算基本财政需求时,每个地方政府提供的公共服务被分成若干个科目,如每个都道府县政府有24个服务科目,如警察、道路和桥梁、义务教育等;每个市町村也有24个服务科目,如城市规划、公园、垃圾回收等。地方政府基本财政需求计算公式如下: Ni=Σk(Iik×Uik×Mik),其中, Iik为地方政府i公共服务k的总量,Uik为地方政府i公共服务k的单元成本,Mik为地方政府i公共服务k的调整系数。其计算可分3步:一是确定公共服务单元,公共服务单元反映了政府特定职能支出的一定数额或规模,如对教育来说,其公共服务单元是教师数量;对警察局来说,其公共服务单元是警察数量;对公路来说,其公共服务单元是里程;二是在假定标准地方区域的基础上(对标准都道府县来说,人口为170万,面积为6 500平方公里;对标准市町村来说,人口为10万,面积为160平方公里)计算公共服务单元成本,计算按照公式U=(Cg-Rs)÷S进行,其中Cg是总成本,Rs是特殊收益, S是公共服务单元的数量;三是确定公共服务的调整系数,公共服务单元成本是针对全国的,没有考虑地方公共服务的独特性要求,因此需要根据实际情况进行调整,日本目前的公共服务调整系数共分为8类。
    日本地方基本财政收入则由两类收入组成:一是都道府县按80%、市町村按75%计算的地方税总和,税率是《地方税务法》规定的标准税率;二是各地方政府获得的地方税收返还总和。Ci计算公式为: Ci=G×Σ(Bij×tj)+LTTi,其中G对都道府县是0. 8,对市町村是0. 75, Bij是地方政府i的j税种的税基, tj是j税种的标准税率,LTTi是地方政府i获得的全部地方税收返还。需要说明的是,我们不可能通过这样一个统一的公式来准确测量地方政府的基本财政需求,这也为地方政府筹集自己的收入保留了一点空间,而之所以将所有地方税收返还都包括进来,是因为这种税收是由中央政府征收的,与地方政府的努力程度无关。
    3.地方交付税的财政平衡效果
根据地方交付税的分配方法,一个地方政府财政能力越弱,就能获得越多的地方交付税。例如,日本爱知县在2003年财政年度中,其人均地方税为143 500日元,冲绳县更低,只有67 800日元,但经过地方交付税的分配后,冲绳县达到了210 500日元,而爱知县则为158 000日元。[1]为了加强对地方交付税的核算、预算与监管,从而保证地方交付税能够真正用在基本公共服务上,日本地方交付税先通过一般会计账户划拨到地方政府,再转入地方交付税特别账户,避免中央拨付资金与其他地方财政收入混在一起。因此,以地方交付税为核心的财政平衡制度在矫正地方财政差距并保证地方财政能力与实现基本公共服务均等化等方面发挥了重要作用。当1960年代的经济增长拉开地区发展差距时,地方交付税填平了地方政府大约70%的财政能力差距,[1]从而使全国统一标准在教育、公路、供水、医疗等基本公共服务方面得以实现。①李淑霞和苗翡的研究表明,日本各地方政府获得的中央转移支付收入与人均GDP和人均税收收入呈反向关系,而与支出成本呈正向关系,[2]这也说明日本地方交付税制度确实符合财政平衡的要求。虽然日本由于在教育、健康保健、医疗等方面的基本公共服务水平已经完全实现,在此基础上确立的基本财政需求标准显然不再适用,但在日本各地仍然存在经济发展差距的情况下,以地方交付税为核心的财政平衡制度仍然是必需的,其挑战主要是在新的条件下重新确立地方交付税的分配标准并使地方交付税总额在经济波动中保持相对稳定。
    二、日本地方交付税制度运行的国家财政制度基础
日本地方交付税制度的良好运行效果离不开其具有特色的国家财政制度,主要包括地方自治基础上的控制型分权、具有双向职能的总务省的设置、中央政府与地方政府重叠与分担财政支出责任的制度安排、完整的地方税收体系与多元化的地方财政收入来源。
    1.地方自治基础上的控制型分权
日本是单一制国家,拥有中央、都道府县(相当于我国的省、自治区和直辖市)和市町村(相当于我国的市、县)三级政府,截止至2006年,日本都道府县数为47个,市町村数为1 822个②。日本在明治维新时期仿效德国模式建立了高度集中的财政制度,这一制度在二战期间进一步加强。二战后,美国在日本地方政府层面推行直选改革,基本实现了地方财政自治。但是, 1949年占领期结束后,日本中央政府重新集中了许多政府职能,重新引入了许多控制机制,从而在中央政府和地方政府之间实现了“控制型分权”(Controlled Decentralization)。[3]从财政上说,日本中央政府控制了地方预算、地方税率和税基、地方借款及巨大的财政转移支付。虽然日本地方政府领导实行公选,但日本《地方政府法》明确了地方政府的代理代表职能(theAgency-Delegated Functions),从而有效地保证了地方政府领导对中央政府政令的执行。
    2.具有双向职能的总务省的设置
为加强对地方政府行为的控制,日本中央政府在1960年代专门成立了自治省(MOHAM,Min-istry ofHomeAffairs); 2001年,日本又根据分权制改革的需要,将自治省与邮政和电信省(MinistryofPosts and Telecommunications)合并为总务省(MIC,Ministry of Internal Affairs and Communica-tions)。总务省既是代表中央政府对地方政府进行财政监管的部门,同时又是中央政府部门中代表地方政府利益的部门,它与其他中央部门特别是财务省进行斗争,阻止他们侵犯地方政府的财政利益。在总务省的批准下,地方政府在提出附加税方面具有一定的自由度,同时也可在《地方税务法》允许的范围内调整地方税率。总务省的独特职能既使其在中央政府部门中占有一席之地,同时又使地方政府与总务省的合作越来越紧密。