财政分权改革与协商型中央

　　从宏观上讲，正是由于党管干部原则的存在，才使中央对地方保持了权威的特征，在这一特征中，中央保持其政策制定者的地位，而地方则主要是执行中央的政策。党对干部的控制，使中央能够掌握改革的进程。中央能够克服地方的阻力，自主地推行改革方针，如沿海率先发展战略，就主要由中央政府所推动，尽管受到了内陆省份的强烈抵制。在保证中国改革的大方向，在克服地方保护主义、保证宏观经济平衡以及在诸如防止国家分裂等问题上，由党管干部所保证的中央权威具有实质性的作用。
　　三、依赖、权力内化与协商型央地关系的产生
　　尽管中央拥有撤换任何地方领导的权力，但是中央的发展目标导向，使得中央与地方之间已不可能是一种单纯的命令与服从关系，而是一种基于理性选择的交换关系。事实又表明，在分权改革以来，中央与地方的关系已不是简单体现为“中央制定政策、地方执行”，而是充满了谈判、交易、讨价还价。地方力量的兴起所形成的多元力量格局,已经改变了中央与地方政府的政治运作模式。地方政府已经由单纯的中央政府政策的接受和执行者, 转化为具有实际的相对独立性的行为主体, 中央的许多不利于地方利益的政策得不到有力贯彻,“上有政策、 下有对策”。甚至受到公开的抗拒。地方政府为了保护和扩展本地方的利益, 在越来越多的政策领域与中央讨价还价。公共政策的制定和执行模式发生了基本的变化,协商的、相互调整的合作模式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式。种种情况表明，央地间已经演变为一种基于利益的协商关系，在这种协商关系中，中央与地方都从自身的利益出发来选择自己的行为模式。
　　这种协商关系主要产生于两种机制：（1）中央与地方的相互依赖性。[6](p351)一方面，中央必须依赖地方政府，才能实现其发展目标，只有激发地方的积极性，才能实现经济发展；而地方在政治上也依赖中央，尤其是地方领导人，必须得到中央的认可，才能保证其政治前途，同时，地方要加快发展速度，在区域经济发展竞争中获得先机，也必须依赖中央在政策上的倾斜，包括财政转移支付、经济发展自主权限等。因此，综合这两个方面双向依赖的存在，使中央与地方关系中产生了一种协商结构，替代了之前的命令—服从结构。（2）权力内化的需要。尽管意识形态的功效在文革结束之后明显地削弱，但它仍然是考察央地关系时不可忽视的因素。因为任何权力的运用，都不可能是单纯的基于强力的压制，还要使强力所指的对象，具备服从的内在动机。换而言之，权力拥有者必须通过一定的合法性转换机制，才能持续而有效地运用其权力。李芝兰将这种转换称之为“内化”，她指出，“仅仅依赖中央的政治控制来解释省领导的行为是软弱无力的。理由之一是如此形态的中央权威太过赤裸裸，只有少用才能有效。”地方干部个人之所以采取某种态度或行为模式，是因为他们“接受这种态度和行为背后的根本价值观”。[7]然而，在李芝兰看来，中央与地方之间基于政治与经济利益的协商机制不能形成内化，因为在这种相互利益协商的关系下，干部之所以会采取某种态度或表现出某种行为，不是因为他们有共同的信仰，而是为了取得某种现实利益。②这也就是说，在文革结束以来的国家政治生活中，意识形态仍然是重要的权力“内化”机制。不过在改革开放以后，使地方服从中央的意识形态重点，从先前对共产主义的强调，转变为对发展、现代化、民族富强及国家强盛的强调，加上中国自古以来的大一统观念，共同构成了维系国家统一的精神力量。
　　但是，本文并不打算像李芝兰那样，认为上述内化机制才是洞悉央地关系的最关键因素。这显然过分夸大了意识形态的作用，它也无法解释普遍存在的“上有政策、下有对策”、“政令不出中南海”等现象。而且与李芝兰对内化的看法相反，本文认为在新的历史时期，基于利益的协商关系，已经逐渐取代抽象的意识形态，成为权力内化的新途径。在这里，政治关系已经类似于一种市场关系，只要参与其中的角色能够认同交换的规则，那么交换机制完全可以成为新的权力内化方式。而且，这种基于世俗化与理性化的内化机制，比基于抽象意识形态认同的内化机制，更具有持久的效力。在协商型的内化机制中，央地关系中的协商行为主要是基于双方理性计算的策略选择，它同样使央地关系超越了单纯的命令与服从的单向度思维。
　　
　　注释：
　　①“陈云同志特别强调，全体共产党员和党的领导干部，必须自觉维护和加强党中央的权威。他建议中央应该集中必须集中的权力，尤其是财力。认为中央的政治权威，要有中央的经济权威作基础，否则是不巩固的。”见[4]。
　　②关于央地关系中权力内化机制的观点，详见[7]。
　　
　　参考文献：
　　[1]赵成根．转型期的中央和地方[J]．战略与管理，2000（3）．
　　[2]邓小平文选（第2卷）[M]．北京：人民出版社，1994.
　　[3]陈云．当前经济工作的几个问题[A]．陈云文选（第3卷）[C]．北京：人民出版社，1995.
　　[4]宋平．缅怀陈云同志[N].人民日报．1995－05－23(3).
　　[5]谢庆奎．当代中国政府[M]．沈阳：辽宁人民出版社，1991．
　　[6]林尚立．国内政府间关系[M]．杭州：浙江人民出版社，1998．
　　[7]李芝兰．超越顺从分析：重新理解中央与省的关系[J]．见Joseph Cheng．中国评论（1998）．香港：中文大学出版社．