农村税费问题的制度性检讨

被称为新成立以来继土地改革、实行家庭联产承包经营之后的第三次革命——农村税费改革，在部分地区经过几年的试点后，开始在包括我们河南的十五个省正式实施。这次改革的主要内容，一般都概括为“三取消、两调整、一改革”。“三取消”是：取消乡统筹和农村集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资等；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”是：调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。农业税计税土地面积以第二轮承包用于农业生产的土地面积为依据确定；农业税常年产量以１９９８年前５年粮食作物的平均产量核定；农业税税率为７％。调整农业特产税政策。对在农业税计税土地上生产的农业特产品，原则上只征农业税，不再征收农业特产税。农业特产品相对集中的县（市、区），需要征收农业特产税的，经省农村税费改革领导小组批准可以征收农业特产税，但不得再征收农业税。在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税。“一改革”是：改革现行村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养费和村委会办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用农业税附加方式统一收取。农业税附加比例为农业税正税的２０％。税费改革目标，按照中央的要求，应该是“减轻，规范，稳定”。“减轻”即通过改革要切实减轻农民的实际负担；“规范”即要加快形成农村规范的税费政策和征收办法；“稳定”即新的农村税费政策、征收办法及农民的实际负担水平要保持稳定。从文件上看，我们从内心为广大农民高兴，为党中央、国务院的改革决心而感到欢欣鼓舞。改革的进展如何？改革的成效如何？农村居民是什么样的态度与反应？乡镇干部和农村干部的反应又如何？我们很迫切地想了解真实情况。舆论宣传上说，通过这一改革，使当前困扰农村工作的乱收费、乱集资、乱摊派问题，农民负担过重问题以及农村税费不规范的问题从根本上得到解决。果真如何呢？
我们在2002年六月份着手搞了一次“农村税费改革的情况调查”。本次调查的范围是三门峡市属各县，采用抽样调查法，由调查者直接与被调查对象当面访谈。然而，调查结果并没有让我们感到轻松。我们在为农村税费改革取得的局部成效感到由衷地高兴的同时，也为改革的复杂性和艰巨性感到担忧，更为解决农村税费问题所缺乏的制度性保障而感到揪心。
一、农村税费问题的由来
在革命战争年代里，中国农民就以其勤劳淳朴厚道的品德，支持帮助中国共产党和中国革命。尤其是老区的父老乡亲们，不但把自己少得可怜的口粮节约下来送给自己的队伍，而且还把数千万农民子弟的生命奉献给革命。虽然那时候还不存在象今天严重的税费问题，但是在解放区所发生的一些苗头，如在“革命需要”的借口下，任何人都可以随意地向群众征用粮食物品、打白条、刮共产风等，后来都成为产生农村税费问题的主要原因之一。
建国初的土地改革，把少部分人拥有的大量私有土地和部分村社拥有的公有土地全部按人平均分配，这实际上是一次平均式的土地私有化，一亿多农民家庭成为土地所有者。这次改革极大地调动了农民的生产积极性，也是适应当时农业生产力的要求，确实也促进了建国初的农业发展和人口繁荣。然而这次改革却使国家的发展和稳定要求与农民的利益冲突起来。在建国初，我们几乎没有什么基础和其他财政收入，也没有多少城市管理经验。虽然拥有号称地大物博的大陆，但并没有多少资源开发与使用的经验。在当时敌对势力还很猖獗、并且部分敌特破坏分子隐匿于城市之中的情况下，稳定城市尤其显得重要。如何稳定城市呢？最简单的办法是保证城市的日常生活必需品的供应。那么供应何来？粮油肉菜全由土地而来。当时的决策者就想到了使用起来驾轻就熟并且在土地革命战争、抗日战争和解放战争中多次使用过的法宝——土地资源。然而土改后的农民在交足了公粮以后，并不愿意把自己的劳动果实无偿地奉献给别人（这就是后来批判的“小农意识”）。这使得决策者们难以忍受：一是农民的“自私自利、鼠目寸光”，不能理解革命的远大前程和光明未来；二是国家的发展、建设的需要确实还离不开土地资源的资本积累。于是政府出台了粮食统购统销政策，同时出台了一系列土地公有化政策。先是初级社，接着是高级社，再后来就是人民公社，彻底的土地公有化、国有化。在这个过程中，逐渐形成了城乡分割的二元社会体制。在这种制度下，农民除了维持基本生活所需之外（在个别地方甚至连这一点也保证不了），农副产品剩余全部被政府拿走了。造成农业生产水平长期徘徊不前，农村居民生活状况长期贫困。农业生产的积极性被销蚀殆尽。其直接后果就是城乡居民的日常生活必需品（粮油肉菜穿戴）日益匮乏。然而，在这种体制下，农村税费问题并没有成为一个突出问题。这又是为什么呢？原来，在人民公社，农业生产资料和农民劳动所得为集体所有，农民并不直接承担社会负担。这种体制下的“一大二公，三平四调”所产生的问题是农业产业与其他产业之间的发展不平衡，农业产业的长期落后、以及广大农民普遍的生活水平与质量下降。这种平调还没有引发农民与政府之间的直接矛盾。
二十世纪七十年代末的“拨乱反正”，农村政策的回归，六万多个人民公社被解体并转换为九万多个乡镇政府，以及以“两权分离，双层经营”为核心的家庭联产承包经营制的推行，使农民再次享有土地的使用权和收益权，并使大约二点五亿户农民家庭成为纳税主体和结算单位。数亿农民在“上缴国家的，留足集体的，剩下全是自己的”口号激励下，农业生产的积极性再一次被调动起来，短短的几年时间内，广大农民就基本解决了温饱问题，初步摆脱了贫困。尤其是1982-1984年的连年大丰收，到了1985年还出现了“卖粮难”问题。然而，在农业问题有所好转的情况下，另外一些农村问题开始形成：农村道路的修建与维护，农田水利设施的修建与维护，农村教育等公共产品却无人问津；封建迷信死灰复燃，非法宗教活动大肆猖獗。在这种情况下，中央开始与庞大的基层政府“分权让利”、“分灶吃饭”，让基层政府承担起“发展地方，维护地方稳定”的责任。同时，也赋予各级政府中各个职能部门如粮食、农机、工商管理、物价、公安、税务、教育、电力、医药、计划生育、烟草、司法等在本部门、本行业内一定的“责、权、利”。至此，各级政府之间和各个职能权利部门之间形成了非常明确的利益关系，也使各级政府和各个职能权利部门形成了以自我为中心的利益主体，为农村税费问题的爆发埋下了伏笔。最初，各个利益主体还在传统道德观念的约束下，在为农民办好事、办实事的同时“缩手缩脚”地为自己谋求一点利益；后来，在中央的“分税制”和“中央出政策单位出措施”的解决工资增长机制等的鼓惑下，在部门利益的驱使下，“那些拥有国家权力又分兵把守农村经济发展各个领域的部门，也都成为既垄断权力又追求利益的行为主体。”（朱守银：《减轻农民负担的艰苦探索——农村税费改革试点分析》）。到此，农村税费问题和农民负担问题一发而不可收拾。个别严重的地方，一只只伸向农民的黑手，巧立名目，翻新花样地向农民索要，什么三提五统费，教育附加费，农村卫生事业发展费，农村文化、、广电事业发展费，军烈属优抚费，“五保户”供养和特困户补助费，民兵训练、征兵及国防教育经费，计划生育统筹费，乡村道路建设费，农田水利建设和开发性农业经费，村组干部报酬和公务费，公益金和征收经费，合同签证费，防疫费，果农服务费，水费，农村电话费，两工折价，人工降雨费，灭鼠药费，农民住院医疗保险费，治安费，此外还有各种各样的集资、摊派、捐献，等等，名目繁多，数不胜数。尽管中共中央、国务院在1985年就发出《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，要求各地切实减轻农民负担，严加控制“集资”、“赞助”、“捐献”活动，更不准摊派指标。１９９１年１２月，国务院又发布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确规定了农民承担费用和劳务的限额比例，村提留、乡统筹不得超过上年人均收入的５％。整个９０年代，党中央、国务院几乎每年都就减轻农民负担问题提出要求，各种监管措施也越来越严格。1998年中国共产党十五届三中全会《决定》又强调“减轻农民负担要标本兼治”、“逐步改革税费制度，加强农民承担费用和劳务的立法”；2001年国办又一次发出通知，进一步重申了中央减轻农民负担的各项政策，要求深入开展农民负担专项检查，认真落实减轻农民负担责任制。但农民负担重问题仍然是影响农村经济健康运行和农村稳定的一个顽症，一些地方因此出现农民上访，甚至酿出恶性事件。“三农”问题进入了两难境地：一方面大多数农民确实不堪重负，种地除了成本之外,再上缴各种税费后，所剩无几，一年忙到头几乎白干；而另一方面乡镇财政（包括部分县级财政）又困难重重，为了维持正常运转，只有向农民大量索要，甚至不惜动用武力强行征收。二、制度性缺陷造成税费混乱、农民负担加重
在农民承担的各种各样税费中，有些比较合理的，大部分是不合理的。这里之所以用合理不合理的说法，而不用合法不合法的说法，是因为什么是合法，什么是不合法在目前很难界定。如果说某些项目是合法的，请问是依据那部、哪个部门制定的法律？如果说经过各级政府权力部门下发的红头文件认可的收费项目是合法的，那么农民负担的所有费用中有哪项又是不合法的？有人说，凡是中央文件确定的项目应该是合法的。这很难让人苟同，但是在现实中大多数人还认可这种说法。于理难通。可以代表中央的，有党中央、国务院、全国人大、全国政协、中央政府各部门、全国总工会、共青团中央、全国妇联、最高法院、最高检察院等等，我们应该听哪一个？事实上，我们在相信他们的权威性的同时，还应该看到，任何一个组织与团体除了他们在执行公务时所代表的利益之外，他们本身也是一个独立的利益主体，也有一个在制作文件、下发文件时如何处理利益关系的问题。同样，地方各级政府在贯彻执行上级指示、指令的时候，也有自己的利益关系需要考虑。事实上，从前文就可以看到，在处理中央与地方的关系上，“分权让利”、“分灶吃饭”，让基层政府承担起“地方，维护地方稳定”的责任，以及在计划生育、社会治安、抗旱防洪等等各种社会事务上的“行政首长负责制”，已经赋予地方政府绝对的决策权、独断权，使之成为独立的利益主体。地方政府和条块职能部门以独立的利益主体参与市场竞争，导致地方分割和条块分割，形成地域性和行业性的垄断势力和组织，使统一的市场变成被条条块块所分割的封闭市场。这些组织在自己的“一亩三分地”里无不称王称霸，随意地制定文件，制定政策，制定措施，动用人力、物力，向我国目前最为弱势的群体——农民索要。
不可否认，在现行的向农民征收的各种税费中，有一 部分是有法律依据的。但是通过对这些法律文件分类分析后，不难发现，大部分法律文件的制定者，既是活动规则的制定者，又是活动的参与者，还是活动的仲裁者，各种税费的最终使用者。这种体制能保证税费征收的合理性吗？能保证税费使用的规范性吗？能保证税费使用的效率性吗？
税者，国之大器。它关系着国民收入的分配取向和国家的公平与效率。它不能轻易地授之与“人”，否则，将会受制于“人”。尤其对国家来说，一个税种的确定，税收的范围，税源的大小，税率的高低，税收的总额，税收的使用效果，以及如何征收等等，都应该由建立在广泛民意基础上的立法机关确定与监督。经过立法机关多数讨论通过后的税种、税率、税收范围等，才交给行政机关去实施、执行。执行情况如何，执行中遇到哪些问题等，立法机关要定期举行专门听政会，由行政机关首长向立法机关汇报，并接受立法者的质询与质证。一个税种的征收，应该保持相对的稳定。执行一段时间后，可能需要做一些调整。但是，税种的变换，税率的调整，税收范围的改变等，都应该经立法机关辩论之后，多数立法者通过后才能调整。立法机关也要接受全体纳税人和选民的监督。果能如此，那么就能斩断一只只伸向农民的黑手，税费问题才能从根本上解决，才能从根本上减轻农民负担，防止税费问题的重新反弹。只有这样客观、公正、公开的制度保障，才能保证社会主义农村经济的健康发展。
此外，从农村税费这个问题上，我们还应该看到，庞大的多重的行政官僚机构和中央与地方政府职能划分不清，是导致问题的两个重要因素。目前我们的行政机关是五个层次：中央政府，省，地（市），县，乡镇。大量的地方政府组织和工作人员又加大了群众负担尤其是农业区域加大了农民群众的负担。
规则的不明确性会产生一种将合法行为视作违法行为的危险性。由于法律的威慑作用取决于非法行为和合法行为之间预期处罚成本的差额，所以以上的危险性就会进一步削弱法律的威慑作用(波斯纳《法律的经济分析》第二十章“法律规则制定的程序”）。权力不均衡不会导致不正当权力的弱化，而是会强化这种权力。
三、解决问题
任何一个问题的形成，总是在一定的大环境和小气候、以及诸多因素的作用下形成的，问题的解决也决非一朝一夕、一蹴而就。我们可以分两步走：第一步，以立法的形式完善农村税收规则，任何人、任何组织都必须遵守这个规则，否则以违法论处。给农民以明白，给政府工作人员以明白。第二步，制定一个中长期政府权力改革计划，减少政府层次，缩小政府权力，强化政府权力之间的相互制约和监督，以及地方政府的相对自治。政府只承担和行施很小一部分“公权”（如环境保护、、国防、外交等），而把大量的经济权力（如经济自主权、建设权、发展权等）还给人民群众，真正地还政于民、还权于民。只有这样，才能真正解决农村税费问题，才能真正解决的发展问题。