剪不断，理还乱“费改税”难点析
费税关系剪不断
关于“费”与“税”的关系问题，理论上存有分歧，实践上存在混乱。有人认为税和费在实质上是相同的，因此主张“税费合一”。有的则对当前的“税”、“费”不分感到忧虑，主张要分清“税”、“费”界限，才能为税收正名，依法治税，增强公民纳税意识，才能制止乱收费，减轻人民负担。在实践中，既有以“公粮制”替代税费征收和改革，实行税费合并，一次折实计征，然后税费分流，税归财政，费归乡村。也有因税费不分，在抵制“乱收费”的同时，连该缴的税都拒缴、偷缴。
我们暂且先不考虑上述分歧和混乱，先从费的外延与内涵上考察一下费税关系问题。
1.从外延上讲，费是税的遗传与变异
随着和社会的，国家职能不断丰富、不断扩大。这种丰富、扩大，一方面表现为国家为社会生活所提供的社会基础条件、安全条件、公正条件、稳定条件和发展条件的领域扩大；另一方面表现为国家为弥补市场的缺陷而作出的种种干预和努力。
国家职能的扩大必然导致公共支出的不断增长。公共支出的不断增长，相应地需要政府扩大筹资规模，增加财政收入。政府传统的财政收入依赖于税收，而税收的固定性虽能使政府获得相当稳定的收入，但却不能保证其随着公共支出的增长而相应增长。同时，税收的筹资效率具有局限性。为此，政府有必要增辟一些收入途径，其中包括收费。
所谓收费，是指通过一定的行政机制所取得的管理性劳动和服务性劳动的货币补偿形态。这种补偿，一方面表现为从整体上来看是对国家税收补偿不足的一种补充形态；另一方面表现为许多具体的收费项目，如某些提供公共品服务的收费、某些具有投资回报性的收费，是按照价格原则来确定其收费标准的。
因此，从补偿角度来看，收费是税收的一种变异，是对国家财力不足的一种补充。同时，由于收费是通过一定的行政机制而取得的，具有一定的行政强制性或规制性，因此它又没有完全摆脱税收的分配痕迹，而是一种继补税。
2.从内涵上看，费税界限难以划清
这里首先遇到一个公共产品问题，这是指在使用价值上具有非排斥性和非竞争性的产品（包括劳务）。也就是说，一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对这一产品的消费，产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有。公共产品按其使用价值的特点可分为纯公共产品和准公共产品。同时具有非竞争性和非排斥性的产品为纯公共产品，象国防、治安、行政管理、立法和司法、水利、环保等。不同时具有非竞争性和非排斥性的产品是准公共产品，如公路、桥梁、、医疗等公共设施和服务。
从财政学角度看，税的本质是纯公共产品的价格，费的本质是准公共产品的价格。
（1）准公共产品消费的特征是局部公共性和局部排他性。这表明对准公共产品产权的界定在一定范围和一定程度上是较小的，要求采取具有内部的集体性和外部的私人性的社团产权结构与之相匹配。在社团组织内部，每个社团成员均无例外地须向社团组织缴纳一定的费用，这种费用近似于捐税。
（2）从广义来说，税收也是一种收费。恩格斯在分析了国家和公共权力后指出：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”恩格斯为什么把捐税又称为费用呢？这是因为国家在运用公共权力进行组织和执行公共物品供给的过程中，是需要耗费的，那么怎样进行补偿以维持其再生产呢？这就要求公民缴税，作为取得各种公共物品的代价。换言之，国家为公民提供各种公共物品，公民则缴纳捐税维持国家正常运转。因此，在某种程度上讲，这就是一种交换关系。
（3）另外，在性质上，税收的“三性”（无偿性、强制性和固定性）与收费的“三性”（补偿性、适度强制性和灵活性）一一对应，既有联系，又有区别。表明费税之间虽藕断但仍丝连。
3.小结
综上所述，费是税的遗传与变异，费税界限难以划清。正因为费是税的遗传，费与税存在着千丝万缕的关系，要做到“税费分流”是不容易的；正因为费又是税的变异，要做到“清费立税”、“税费合一”也是难以办到的；正因为费是税的遗传与变异，要做到哪些费改税，哪些费保留是相当困难的；同样因为费是税的遗传与变异，费税内涵的界限难以划清，想通过费改税来彻底根治“乱收费”也是很难的。
税制改革理还乱
我国于1994年出台了分税制改革方案，从实践的情况来看，有两个主要特点：一是它在一定程度上具有分税制的基本内容，如按分税制的要求界定事权、财政，划分税种、分设中央税和地方税、征管机构等等。二是它较多地保留了包干体制的痕迹，如仍实行部分税收收入分成等。因此，我国目前的分税制实际上是一种不到位的分税制，它只是建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有很大差距。正因为分税制改革的不完善、不到位，导致有的地方政府的负责人千方百计“钻空子”、“打擦边球”，乱收费现象日趋严重，费税改革日趋艰难。
1.地方政府的收费与地方财力紧张有直接关系
1994年分税制改革主要着眼于建立较为稳定的中央财政收入机制，扭转中央财政困难日趋严峻的趋势。但这次改革仍然未能完成建立的转移支付制度和地方税收体系的任务。分税制改革在难以突破原有利益格局的情况下，只能采取权宜之计的办法。目前地方政府的税收大部分是小税种，收入零星且缺乏稳定性，征收管理的难度也比较大，尤其是地方政府税收管理权十分有限，这使得地方财力更趋紧张。地方为了兴建地方建设事业，当转移支付容纳不了支出，或兴建事业开支大于转移支付，以及转移支付不及时、不到位时，地方政府、部门便绕过税收的限制（因税收集中在中央），不得不以收费、集资摊派等形式来取得收入，以缓解财力的不足。
2.乱收费的产生与分税制改革的不彻底有间接关系
1994年我国开始实行分税制财政体制，由于缺乏一个对中央和地方两套征收机构的职责范围及相应的权利与义务方面的法规，造成目前两套机构之间发生重复征收、相互扯皮的不正常现象；更由于事权、财权、税权三者的不适应或相互脱节，造成分税制中你中有我，我中有你，相互交叉，不规范状况的产生；正由于缺乏一个总的法律法规的协调和存在事权、财权、税权的不适应，滋生出不正当的乱收费。
3.税制不完善，根治乱收费的机制不健全尽管有关
税收法制法规对制止乱收费行为作了一些原则性的规定，但对如何根治乱收费的行为，还缺乏具有针对性的法规条款和操作性强的原则与办法，特别是在行政事业性收费的管理上，在全国还没有一套完整统一的法律法规，对规范行政事业性收费还缺乏必要的法律依据。加之有些部门和单位对制定收费项目和标准的法定秩序还不够清楚，导致一些部门、行业巧立名目乱收费现象屡禁不止。
4.小结
综上所述，“费改税”乃至根治“乱收费”难的原因在于：税收制度的不完善，中央和地方财政管理体制的不协调，分税制改革的不到位，地方税收管理权限过小等。
因此，“费改税”如果不从上述制度和体制上加以完善和改革，而仅仅立足于清理收费，把一些费改为税，那只能对现存的收费的清理和改革，解决“存量”问题，而不能真正根除乱收费的体制根源。即只能治标不治本。可以设想，在现有的财税体制和制度框架下，仅把现有的收费加以清理，将部分收费改为税收，由于没有解决事权、财权、税权，及地方税收权限、转移支付制度等体制问题，当税收不足时，新的收费还会在地方政府和各部门中“春风吹又生”。
结论
“费改税”是一个艰难的改革过程。这是因为：1.从理论上看，费是税的遗传与变异，税费界限难以划清。2.从税制上看，在当前分税制改革不彻底的情况下，“费改税”只能做到治标不治本。因此，要彻底根除乱收费，费税改革取得成功，首先要求税费理论有创新。要求税费理论能正确指导现阶段市场条件下的税费改革，而当务之急就是界定税费内涵，正确划分政府收费的范围。其次要求费税改革与税制改革进一步完善并相互衔接，而当务之急就是完善事权、财权、税权相统一、相适应的分税制，改变目前分税制中的你中有我，我中有你，相互交叉，不规范的状况。
