我国的税务管理（2） ---管理完善

（加强税收法制建设，树立税法和税务部门的权威）

依据纳税人知法、懂法的不同情况，我们可以将纳税人分为以下三大类：①知法且愿意守法者；②想守法但不知法者；③不愿意守法者。对于第一类纳税人，税务管理部门要尽量为其履行纳税义务提供方便；对于第二类纳税人，税务管理部门要加强税法宣传，让纳税人了解税法或者为其提供社会中介服务；对于第三类纳税人，税务管理部门要严惩违法者，让逃者得不偿失。从我国目前情况来看，第三类纳税人占的比重较高，但惩罚不力，使得逃税的“收益”大于逃税的“成本”，因为后者取决于逃税被发现的概率和被发现之后所受的处罚。由于税收执法不完善和执法中的随意性，逃税一来难以被发现；二来即使被发现，其处罚的力度也不够。因此，以追求收入（税后）最大化为目标的纳税人的逃税就成为必然。

发达国家的做法或许能给我们一些启示。“世界上只有死亡和税收是无法避免的”。这是星条旗下人们信奉的一句格言。在美国，不缴税或不主动申报纳税是比杀人放火更难逃脱惩罚的，因为杀人放火等刑事犯罪，律师尚可以肇事时当事人神经错乱或精神一时失常为借口为之辩护，但却找不出借口为偷税者开脱罪责。美国为什么能够做到这一点？主要是因为，美国不但有一套完整的税法，而且还有具有高度权威性的税务机构。税法赋予税务当局冻结其存款、没收其财产等广泛的权力，以确保其征税权的行使。针对我国的实际情况，借鉴别国的先进经验，要树立我国税法与税务机构的权威，可从以下几个方面采取措施：

——完善税法体系。一般而言，税法体系包括税收基本法、税收实体法和税收程序法。我国目前尚无税收基本法，税收原则和一些重大的税收问题缺乏明确的依据，如税务机关的权力、义务界定等重大问题往往只见诸于学术讨论之中，而缺乏明确的法律规定，这就弱化了税法的权威性。为此，在充分调查研究的基础上制订一部税收基本法是一个必然的选择。其次，我国的税收实体法目前仅有两个（《外商投资和外国企业所得税法》和《个人所得税法》）是人大通过规范的立法程序制定的，其他大部分税（包括增值税）都是以暂行条例、条例形式出现。《税收征管法》的核心应该是要确立基本的税收保全、税收强制条款；对于需要由其他部门配合执行的税收强制措施，要在此法中明确其法律责任，以加强对配合执行部门的法律约束力，增强税法的刚性。

——设置独立的税收司法机构。我国税收执法的随意性同税务部门缺乏独立的执法机构有关。现行的《税收征管法》虽然规定税务机关可以查封纳税人的财产、货物，但实际上由于缺乏足够的警力作后盾而难以执行；许多恶性逃税事件与此有关。因此，目前迫切需要设立独立的税务检察机构与税务法院。税法是以国家政权为依据的一种对私有财产的“侵犯”，这种“侵犯”是必需的，是为公不为私的。当纳税人不能正确认识这种“侵犯”时，必然对政府的征税行为进行抵制，这时候就必须用国家政权来保障政府的征税行为，税务司法机构便是这种强性权力执行者的具体体现。税法以及税务部门的权威性的树立也有赖于此。我国目前虽然已经设立一些税务司法机构，但一方面由于对其重要性缺乏足够的认识，税务司法机构设置不完善，难以独立执法；另一方面，设立的机构力量薄弱，缺乏足够的威摄力，难以发挥其应有的作用。目前迫切需要充实其力量，并在相关的税法中明确其法律地位、权力、义务等重大问题，使之成为税收征管强有力的后盾。

——建立规范的税务审计和税务检查制度，强化纳税检查。纳税人是否逃税在很大程度上取决于其对逃税的“成本”与“收益”的预期。税收审计、纳税检查能够大大地增加纳税人逃税的“成本”，因而是防范逃税的有效方法之一。我国目前的税收检查，最主要的形式是年度税收财务物价大检查。从每年检查的结果来看，其积极作用不言而喻，但年度纳税检查方法的缺点是缺乏针对性，费时费力。在检查力量有限的情况下，对所有的纳税人都进行检查，一方面造成检查力量的浪费（比如对照章纳税者的检查）；另一方面，对问题严重的纳税人却因时间和工作任务等方面的限制而难以查清查透。对此，首先应通过税收立法，明确纳税人对其纳税情况有自我审查的义务，比如规定符合条件的纳税人，有接受师事务所等社会服务机构对其纳税情况进行审计并提供审计报告的责任。其次，要加强日常的纳税检查。第三，税收征收部门和检查部门之间要加强信息交流。第四，在此基础上，年度纳税检查要根据平时所掌握的纳税情况，对逃税问题较严重的纳税人进行重点检查。
---培养纳税意识，加强纳税人服务

许多税务管理专家和研究人员认为，税务部门帮助、纳税人并向他们提供信息的计划，大大地提高了照章纳税水平。一些国家纳税人服务的也支持这一看法。正因为如此，许多国家非常重视纳税人服务。比如美国国家税务局下设的7个职能处室就包括纳税人服务。在美国的公民义务教育中有一个称为“了解税”的教育计划，对14－18岁和中学生进行教育，其主要内容是解释政府的利益，征税的心要性，如何填写个人简单的纳税申报表；日本的国税局从1970年起就设置了税务咨询室，配备了税务咨询官，专门向纳税人提供面授和电话咨询服务。

与此形成鲜明的对比的是，我国的纳税人服务基本上尚处于空白状态，极大地影响了纳税人的照章纳税水平。为改变这种状况，首先必须解决思想认识和服务认识问题。我国目前之所以缺乏纳税人服务，主要是因为没有真正认识到纳税人服务的重要性，没有真正认识到现阶段纳税人服务对提高照章纳税水平的积极作用，对于知法且愿守法的纳税人来讲，纳税人服务可以减轻他们守法和纳税的重担，从而产生一种激励作用；对于愿意守法但不知法（或不完全知法者）来讲，纳税人服务可以使他们及时了解税法，清楚自己的纳税义务；对于不愿守法者而言，纳税人服务的作用在于通过税收宣传、，让他们理解税收的必要性和重要性，促使其中的一部分转变为愿意守法者。在解决，思想认识的基础上，税务管理者必须真正树立服务意识。我国某些公共服务部门的服务态度恶劣，在国人印象中较为深刻（当然目前大为改观），在税收征管中也不同程度地存在这一问题。从某种意义上来讲，税收征管也可以视为一种公共服务，即为知法守法者履行纳税义务提供方便和帮助。毫无疑问，如果纳税人在这一过程中受到了冷淡或不礼貌的对待，他们的纳税积极性会受到打击。在经营中有“顾客是上帝”的信条，税务部门如果能够把纳税人当作自己的“顾客”，对提高照章纳税水平肯定会大有帮助的。国家税务总局1996年提出的深化改革的目标中，已提到了“优化服务”，许多地方也据此建立了办税服务大厅。但要注意，纳税人服务不能只挂在嘴边、停留在形式上，而必须真正有服务行为（据《税务报》报导，国税局一处长“微服寻访”办税服务大厅遭侮辱，说明服务意识问题远未解决）。

纳税人具有较强的纳税意识，是纳税人服务发挥作用的前提。目前纳税人的纳税意识较为淡薄，其主要原因传统赋税文化的影响以及税收宣传、教育方面的缺乏。传统赋税文化人们无法改变，我们能够做的事情是加强税收管理和教育，并在此基础上，加强纳税人服务。

可以考虑设置专司税收宣传、教育和纳税人服务的机构。该机构的主要职责是制订税收宣传和教育的长期计划。在这一方面，菲律宾的做法值得我们借鉴。在中国家中，菲律宾非常重视对纳税人的长期教育。从1961年起，为确定纳税觉悟和照章纳税水平，搞清楚纳税人对税务管理当局的态度，税务立法和执法联合会定期进行调查。并根据调查结果制定改进纳税人教育、纳税人信息和纳税人服务的长期计划。计划的主要内容之一是通过学校教育，提高纳税意识，比如在初中和高中的课程中加入税务课程。并通过举办研讨会（班）、公共以及家访等方式将税务教育扩展到成年人。

税收宣传、教育的形式应力求多样化，内容做到通俗易懂。税收宣传、教育的目的是要让纳税人真正认识到他们为什么必须纳税，消除纳税人对税务部门的对抗心理。使之主动地履行纳税义务。而对大多数纳税人来讲，“社会主义税收取之于民用之于民”之类的宣传难以理解，更难以使他们理解征税的必要性。因此，税收宣传应贴近生活，从纳税人的日常生活中为他们指出税收的“影子”，避免专业化。在西班牙，财政部利用喜剧读物的形式，把纳税原理讲得通俗易懂；在一本名叫《ELPUENTE》的书中。描述了一个有市场的村庄和一个没有市场的村庄被一个大峡谷隔开，那个没有市场的村子为造福村民，决定在大峡谷上修建一座桥，而建桥所需的资金就是通过税收来筹集的。

要通过多种方式向纳税人提供有效及时的服务、信息和建议。大多数纳税人没有必要对税法做全面的了解，他只需知道自己应好好纳税。税务部门的职责之一是，让不了解税法的纳税人能够非常方便地了解他该如何纳税。为此，税务部门可以来取多种方式为纳税人提供服务、信息和建议。一些国家常用的方式有：

——出版物。加拿大出版14种税务指南和30多种关于具体税收的小册子；美国国家税务局出版110种不同的出版物，这些出版物从1号出版物《你作为纳税人的权利》开始，到929号出版物《有关对子女及受赡养者的税务规定》。提供这些出版物都不直接向纳税人收费。

——大众传媒。主要有报纸、杂志、广告宣传机构。美国曾于1987年成功地利用广告委员会扭转了纳税人申报越来越晚的趋势。电视台、录相带、电话联系（许多国家有免费的电话咨询系统）等。

——通信。即税务部门和纳税人之间的通信。

——志愿者计划。即发动志愿者（师、退休人员等）帮助不能或不会履行纳税义务而又不愿使用私人税务人员的人。

——学校教育中与税务有关的课程。

建议建立一个免费的电话咨询系统，为需要帮助的纳税人提供纳税方面的指导、信息和建议；从长远来看，可以在中学教育中加入税收方面的内容，让纳税意识深入未来的潜在的纳税人，并可以让学生来影响他们的家长的纳税意识。