税收竞争与协调：综述与启示
摘要：税收协调的动力并非来自竞争本身，或许更多的是对竞争的恐惧以及模仿效应。税收协调具有潜在收益。在人头税筹集财政收入有限的前提下，税收协调会提高效率。也就是说，如果所有辖区同时提高资本税，那么所有辖区都将增加税收收入，进而改善公共服务水平。同时，由于国家资本总量固定且辖区是同质的，资本税的增加并不影响资本的分配结构。
关键词：税收竞争；税收协调；资本流动
一、经典的税收竞争模型
关于税收竞争的论述始于1956年Tiebout著名的《地方支出的纯理论》一文。文章认为，在可以选择地方政府的情况下，居民可以通过在政府间的迁移来寻求自身偏好的税收与公共支出组合。税率反映了地方政府提供公共品的成本。在均衡时，公共品的供给是有效的，即“以脚投票”。根据该分析，税收竞争是有效的。1972年Oates将Tiebout模型拓展到地方政府吸引流动性厂商的竞争。他认为，为了获取流动性资本，地方政府很可能会争相降低税收以吸引投资，这种税收竞争的结果必然导致地方公共品的供给不足。因此，地区间的税收协调是有必要的。然而，直到20世纪80年代后期源自Tiebout和Oates思想的税收竞争模型才真正被建立起来，学术界一般称之为标准或经典税收竞争模型。其中，最为著名的是Zodrow-Mieszkowski模型（简称Z-M模型）。
1986年Zodrow和Mieszkowski在《庇古、蒂布特、财产税与地方公共品供给不足》一文中，将Tiebout思想加以模型化，即著名的Z-M模型。该模型假定：存在大量的同质辖区；国家的总资本存量固定，但可以在辖区间自由流动；每个辖区的资本和固定要素只生产一种商品；公共服务是“公共提供的私人品”，仅本地居民受益，不存在外部效应；只有两种税：对资本所得征收的“财产税”和人头税；地方政府的目标在于本地居民福利最大化等。在上述前提下，研究表明：随着辖区的增加，辖区间的竞争将导致所有辖区内财产税消失，而仅仅依赖人头税。只要辖区的数量足够多，每个辖区都将无法影响资本的税后回报率，即各辖区的资本供给具有完全弹性，从而对高流动性的资本征收的任何税都将转嫁到非流动要素上。因此，该模型意味着如果某个辖区降低税负以获得更多的资本，那么就会出现税收“向底部竞争”（race to the bottom）。由于该模型假定“辖区同质”、“总资本量固定”，因此，资本所得零税率的状况并未出现，但各辖区政府都发现对资本征税会导致资本外流，进而降低当地工资水平和土地租金，最终导致公共支出减少。因此，税收竞争将导致所有辖区的公共服务供给不足。
经典竞争模型的结论表明，税收协调具有潜在收益。在人头税筹集财政收入有限的前提下，税收协调会提高效率。也就是说，如果所有辖区同时提高资本税，那么所有辖区都将增加税收收入，进而改善公共服务水平。同时，由于国家资本总量固定且辖区是同质的，资本税的增加并不影响资本的分配结构。实证研究似乎也证明了上述结论。Wildasin（1989）利用基本模型估算了在所有辖区均为小规模的情况下，税收竞争导致的效率损失，因税收竞争而导致的公共服务供给不足通过中央政府向地方政府的补贴来弥补。以美国为样本的研究表明，在不考虑政府间转移的情况下，地方政府支出的效率损失约占地方总支出的8%，而中央政府的补贴更要占到40%。但当加入“政府间转移”后，这两个比例分别降至0.6%和10%。
二、经典税收竞争模型的拓展
20世纪90年代以来，关于税收竞争的风起云涌一般出现，税收竞争研究对象很快从国内的辖区拓展到国家间的税收竞争。这些研究通过改变一个或几个前提，对经典税收竞争模型进行了广泛的拓展，从而对税收竞争的效应得出不同结论，进而对税收协调的必要性展开讨论。归纳起来大体上包括以下五个方面：
（一）不同质辖区
基本模型中同质辖区的假设包括两层含义：辖区规模相同且人均资本量相等。这显然与现实状况相去甚远。于是一些学者开始研究在辖区不同质的条件下，基本模型的结论会发生怎样的改变。这些研究大体沿着三个方面展开：辖区规模不同（Wilson，1991；Bucovetsky，1991）；人均资本量不同（Wilson，1991）和国家债务规模不同（Krogstrup，2002）。Wilson（1991）和Bucovetsky（1991）通过引入规模不同的辖区间的“不对称税收竞争”对基本模型进行了拓展。他们假定存在足够大的辖区可以影响资本的税收回报率，那么较大的辖区就可以征收较高的税率，因其不太关心由税收导致的资本外流。辖区间的税收差异会导致资本分配的低效率，即资本由规模大的辖区向规模小的辖区流动，因此辖区间需要进行税收协调。但由于规模小的辖区可以从税收竞争中受益，所以这种税收协调很可能在上遇到阻力。这一结论似乎在欧盟得到了印证，欧盟中规模较小的爱尔兰、卢森堡和瑞典等国的资本税率确实相对较低，并且不愿意执行欧盟的协调政策。这意味着规模较小的国家应征收较低的资本税，而税收协调会得到大国的支持和小国的反对。
在基本模型中只有一种商品，既不存在辖区间的国内贸易也不存在国家间的国际贸易。Wilson(1987)分析了存在辖区间贸易的情况，在基本模型中加入第二种商品后发现，税收竞争会导致同质辖区生产的专业化。一些辖区采用低税、低支出策略生产资本密集型产品；而另一些辖区则采用高税、高支出策略生产劳动密集型产品。而税收竞争导致效率损失的重要根源来自个人消费商品组合的差异化。因此，从提高居民消费福利水平来看，税收协调是有必要的。国际贸易也会对税收竞争效应产生影响。Janeba和Wilson（1999）在基本模型中加入了一大国与世界其他国家间的商品贸易和资本流动，研究表明只要存在最优商品关税，资本所得税税率就不会降至零，因为在资本市场上大国具有一定的垄断性。但税收竞争仍会导致低税率和地方公共服务的供给不足。在不存在最优商品关税的情况下，各国都试图利用资本补贴来影响贸易条件，因此，结果是无法确定的。
（三）政府目标的选择
基本模型中假定地方公共服务是个人消费函数中的一个变量。但公共服务的形式不但包括基础设施等还包括以再分配形式提供的社会保障等。在上面提到的中，都假定政府目标旨在使本地居民福利最大化。但公共选择学派则认为，政府也是“人”，要实现自身利益最大化，最明显的就是政府预算规模的不断扩张，至少政府会受到寻租利益集团的严重影响。在Edwards和Keen（1996）模型中，假定政府目标在于同时实现居民福利和自身福利最大化，结果得到一个折中的结论。从而他们认为，在这种情况下，税收协调不一定是有益的。因为这将形成有利于公共部门扩张的政府“卡塔尔”。而税收协调所带来的居民福利效应也是不确定的，这取决于税收协调所带来的税收收入增长与税收竞争导致的资本税收入减少之间的比较。在现实世界中，财政选择是经济力量均衡的结果，它同福利最大化不一致，因此对税收竞争还是协调的选择取决于做出这一决策的政治机制。
（四）存在外部性
在基本模型中假定公共服务由相互独立的辖区提供，不存在跨边界的外部效应。然而，一些公共品确实存在较强的正外部性。由于各辖区在提供公共品时忽略了这些外部受益，从而导致公共品的供给不足。Bjorvatn和Schjelderup（2001）研究表明，如果公共服务通过对流动资本征税来融资，那么正外部性会破坏税收竞争。这意味着相互独立辖区中的某一个通过降低税率来吸引流动资本，同时它也会意识到，其他辖区的资本外流会导致该辖区的公共服务水平下降，通过外部效应进而会对本辖区居民的福利水平产生负效应。对于纯国际公共品来说，这两种效应是可以相互抵消的，也就不存在税收竞争的动力。因此，受益的外部性与流动资本税收的存在会降低税收协调的必要性。在不完全竞争市场或存在大规模辖区的条件下，一国政府可以将部分资本税负担出口到其他国家。
（五）税种的非唯一性
在基本模型中由于劳动是固定的，因而劳动所得税就相当于人头税。然而，如果劳动供给是有弹性的，那么劳动所得税就会影响劳动与休闲选择。从这个角度看，劳动所得税并非最优的收入来源。Bucovetsky和Wilson（1991）的研究表明，当所有辖区都规模较小时，它们仍然偏好只对劳动所得征税。这是因为对各辖区来说资本的供给弹性是无穷大，而劳动与休闲间替代弹性则是有限的。也就是说，税收竞争会导致小国的资本所得税的消失而大国会保留资本所得税，但由于大国经常忽略因税收导致资本外流和劳动供给下降的负效应，也会使公共服务供给不足，这意味着税收协调或许是有必要的。
三、结论与启示
上述讨论使我们很难就税收竞争必然带来税收协调得出一个清晰的结论。绝大部分研究都讨论了税收竞争有害还是有益的，但很少有人讨论税收竞争所带来的损失或收益的大小。通过上述税收竞争与税收协调理论的评述，我们大体可以得出以下结论：一是在来源地课税原则下，资本的流动性越强，税收负担由资本向劳动转移的越多，来自资本的税收收入就越少，公共品供给水平相应越低；二是在来源地课税原则下，国家规模越大，面临的因资本流动而导致的资本税下降的压力越小；三是一国产业集聚水平越高，资本流动所导致的税率下降压力越小。
