美国债务上限的拉锯战

      联邦政府的债务上限还有两天时间，7月31日晚间8点40分，美国总统奥巴马来到电视镜头前向公众作了一个简短的声明。他宣布说，白宫已经与国会两院的两党领袖就提高债务上限问题达成一揽子协议，议案将立即交付国会进行表决。奥巴马指出他对这个协议并不满意，但在目前的情况下却是两党之间为了避免债务违约而能够做到的妥协。几分钟后，总统脸上带着遗憾的表情，没有回答媒体的问题便离开了新闻发布会。
　　也就在这前后，众议院的共和党籍议长博纳给本党的议员送出了一个PPT幻灯片文件，简要地叙述了这个协议的内容。其中包括在增加债务上限的同时削减预算、国会两党成立委员会来决定削减项目并为此而制定出截止期限、未来在议会中引入平衡预算宪法修正案的讨论，等等。
　　8月1日下午，众议院以269对161票通过了该项议案。投下反对票的是民主党的左翼与共和党的右翼。第二天，参议院以74对26票的大比数通过了相应的议案。奥巴马总统立即出来向全国宣布了这一消息。持续了数月的债务上限危机暂时得以解决，美国人松了一口气。
　　
　　债务上限危机的背景
　　美国《宪法》的第一条第八款规定，国会有权以国家的信用作为抵押借贷。也就是说，借贷的大权在国会手里，行政部门不得在没有国会批准的情况下擅自借债。每逢财政预算入不敷出——这是最近多年来的常态——政府就需要借贷。而国会要给贷款额规定一个上限，提高上限需要国会参众两院批准。
　　在过去50年中，国债的上限被提高了74次。其中里根时代18次，克林顿时代8次，小布什时代7次，奥巴马上台后3次。到今年5月，当联邦政府再次面临必须提高债务上限的关头时，美国政府开支的40%左右要依赖债务来解决。
　　根据几个月前的数字，美国的国债总额已经超过了14.34万亿美元的天文数字。在这里面，所谓“公共债务”，也就是国内外的债权人持有的数额是9.74万亿，另外的4.6万亿则来自美国政府负责管理的社保和信托基金。在公共债务中，外国政府与个人持有大约47%，包括中国的12%。
　　在这种情况下，美国人面临着两种困难的选择。如果让巨额的债务无限制地增长，最终会有压垮这个国家的一天；可要是不提高债务上限，美国政府又面临着债务违约。到期的旧债与利息要靠新债来还，被借用的社保和其它各种福利金也要靠借债才能发出。一旦出现债务违约，美国政府的信用便会降低，并因此而带来利率飙升、汇率下跌、金融动荡等各种严重后果。
　　然而，债台高筑是多年来积重难返的现象，过去无论国会和白宫掌握在哪个政党手里，提高债务上限都没有形成危机。政府应付财政赤字，无非只有三种办法：开源（增税）、节流（削减）、借新偿旧。对于政客来说，无论是增税还是削减开支，都会影响到在选民中的支持率。增加税收会引起中产阶级和工商界的反对，削减开支特别是福利会招来中下层阶级的愤怒。因此借新债是一个最简便、短期内看不到多少负面效应的办法。年复一年，债务就这样积累了下来。
　　这次债务危机的形成，有两个方面的主要因素。在共和党方面，2009年以来的茶党运动令党内的力量对比发生了重要的变化，一大批原本名不见经传的茶党人成了左右政局的中坚。在民主党方面，2012年的大选日渐逼近，选举政治日益成为白宫决策的重要考虑。这就使得两党在债务问题上持续僵持不下，只是到最后一刻才不得不各自退一步。
　　
　　茶党：“税交得够多了”
　　共和党人虽然在意识形态上推崇小政府、低税收，但是在布什政府执政的8年期间，其花钱大手大脚的程度一点不亚于主张大政府、高福利的民主党人。伊拉克、阿富汗两场战争，再加上给老人医疗增加福利，布什给美国财政留下了一个大窟窿。
　　自2008年的金融风暴之后，布什政府7000亿美元的救市计划、奥巴马政府上台后近万亿美元的经济刺激方案、以及随后的大幅度增加赤字与开支，政府大手笔花钱让许多普通人感到心惊肉跳。他们本能地意识到，政府无限制的扩大，不但会导致国家破产，而且会越来越多地剥夺人民的自由。在这种情绪的推动下，一个自发性的“茶党”出现了。这个民粹主义色彩浓厚的群众性运动以“税交得够多了”的口号为召唤，吸引了数千万的美国人。2010年的国会中期选举里面，在茶党的支持下，2008年溃不成军的共和党翻盘夺下了众议院，一批在限制政府开支上持极其强硬态度的候选人被选进了国会。
　　这批被称作“茶党人”的议员成了国会里面一群特立独行的人。通常来说，议会党团的领袖“管住”本党成员的办法主要有三种：控制委员会成员的分配、为选区进行特别拨款、帮助议员在下届选举募捐。可是，茶党人对传统的权力游戏并不感兴趣，既不在乎到最有权的委员会任职，也反对特别拨款的做法。他们抱着必定要削减政府、平衡预算的决心，不但与白宫和民主党作对，也与传统的共和党领袖抬杠。在债务上限问题上，他们坚决反对增税，要求增加上限必须伴以大规模削减支出，并且要将平衡预算作为一项宪法修正案来进入议会立法程序。
　　在众议院242个共和党人中，有60名茶党党团的成员。没有他们的支持，共和党就失去了多数。因此议长博纳与共和党的其他议会领袖们不能不先在党内进行协调。7月19日，博纳拿出了一个名为“削减、限制、平衡法案”的议案，以234对190在下院通过。只有5个民主党人投了赞成票，却有9个共和党人投下了反对票。这是个茶党人能够基本上接受的法案，提议在国会通过《平衡预算宪法修正案》之后再将债务上限提高2.4万亿美元。这是一个非常不现实的提案，因为宪法修正案的草案需要众议院2/3的多数票。因此，法案一到参议院，就被民主党的多数否决了。总统也表示说，即便参院通过这个法案，他也会动用否决权。
　　
　　民主党：“要增加岁入”
　　过去上调债务上限，国会总是比较谨慎地一点点来进行，因此隔上几个月或者一年就会有一次新的立法。按照这一传统，共和党议长博纳提出这次先上调1万亿，到明年再由国会两党组成的委员会来决定如何再调高1.6万亿。同时，国会还要推动大规模的政府减支计划。
　　但是这个提案遭到民主党人的坚决反对。民主党的计划包括一次性地将债务上限调高2.7万亿，使得在2012年大选之前债务的问题不用再次提上日程；对富裕的个人与企业增加税收，用以平衡赤字；削减开支与提高债务上限和增税不能挂钩。也就是说，民主党希望多借债、多收税，拒绝减支。最重要的，是他们坚决反对削减任何社会安全、老人和穷人医疗保健等社会福利计划上的开支。
　　白宫在应付债务问题上采取了很有趣的策略。5月份，在国会中经验丰富的副总统拜登被派去与参众两院的议会领袖们进行协商。根据白宫的要求，众院的民主党人提出了议案，要在不进行任何减支的前提下将债务上限一次性地调高2.4万亿美元。这个法案被97对318票的压倒多数击败了，也就是说，不少民主党人投下了反对票。
　　在拜登与国会磋商的时候，奥巴马总统开始以他最擅长的竞选方式——到群众大会上去讲话——对共和党发起了舆论进攻。在6月份的一次讲演中，他说：“我认为让那些拥有私人飞机的人和那些百万富翁多交税是一种激进的做法。”他号召民众支持给富人增税的计划，将“增加岁入（一年财政收入的总和）”作为解决债务和平衡预算的最好办法。
　　不过，民主党内部就这点却似乎不能达成共识。就在奥巴马表示一定要增税的同时，参院多数党领袖里德却提出，上调债务限制并不一定要加税。毕竟，在9.2%失业率的阴影笼罩下，对企业加税很可能会导致经济进一步下滑。