基于大中原经济区的地方政府区域投资规划

提要中原经济区正式纳入“十二五”规划纲要，标志着中原经济区建设已上升到国家战略层面。“十二五”及今后相当一个时期，“投资拉动型”仍将是当前及今后一个时期中原经济发展的重要特征。本文将大中原经济区建设与地方政府二者结合起来，站在宏观视角，提出政府区域投资规划实施构想。
　　关键词：大中原经济区；地方政府投资；区域投资规划
　　本文为河南省政府决策研究招标课题“基于可持续发展的政府投资项目社会评价研究”的部分成果（项目编号：B642）

　　一、中原经济区规划的提出
　　在国务院《促进中部地区崛起规划》的基础上，河南省制订了“大中原经济区”规划。2011年3月，十一届全国人大四次会议批准了“十二五”规划纲要，中原经济区正式纳入“十二五”规划纲要，标志着中原经济区建设已正式上升到国家战略层面。该规划对我国区域协调发展具有重要的战略意义。中原城市群在经济密度、可达性、辐射带动等方面都优于中部其他城市群，2008年中原城市群经济密度为1，799.3万元/平方公里，在全国七大城市群中仅次于山东半岛城市群。此外，中原经济区本身是内外需的一个交汇点，有内外需兼顾的增长模式特点。因此，在我国下一步扩大内需战略的实施上，中原经济区应该有重要的位置。（图1）
　　二、区域经济增长与地方政府投资
　　（一）地方政府投资界定。地方政府投资行为有狭义和广义之分。狭义的地方政府投资行为是指地方政府通过预算内财政收入进行的基础设施建设等投资行为以及通过预算外收入和对外借债进行的投资行为。这些投资在整个社会总投资中占有很大的比重。广义的地方政府投资行为是指所有地方政府主导的投资行为，不仅包括上述地方政府从各个渠道筹资资金进行的基础建设等投资，还包括地方政府为其他投资主体进行投资提供的各种便利条件。本文中的地方政府投资行为是指广义上的地方政府涵义。
　　（二）区域经济增长与地方政府投资。历史经验证明，一个地区在经济加速发展阶段，必然要经历大规模的投资建设过程。“十一五”以来，河南在基础设施、城市发展以及能源化工和房地产业等资本性商品生产行业，都对投资形成巨大需求，进而成为推动经济发展的重要力量。“十二五”及今后相当一个时期，“投资拉动型”仍将是当前及今后一个时期中原经济发展的重要特征。
　　本文选择地方政府投资作为投资研究的切入点，主要是基于两方面的考虑：首先，乔治·斯蒂格勒《地方政府功能的有效范围》一文指出：与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众。其隐含的思想是：地方政府比中央政府更了解它所管辖的选民的效用与需求。目前理论界宏观和微观上对投资的研究颇多，而中观投资（地方）的研究则相对薄弱；其次，目前对大中原经济区建设的研究把大中原经济区建设与地方政府二者结合起来进行系统地、具体地研究还很少见。这也是笔者写作这篇文章的初衷。
　　我国的政府投资理论现状，大致有两种研究模式：一类是从微观上入手，主要研究具体投资项目的评估与决策、筹资与管理等方面的内容；另一类是从宏观角度研究投资领域的重大问题，如投资规模膨胀、投资结构失调、投资效益低下以及投资规划探讨，等等。本文从总体上说属于第二种模式，站在宏观视角对政府投资规划进行研究。
　　三、地方政府区域投资规划探讨
　　规划是一种比较全面的长远发展计划，是对未来发展的预见安排。区域规划在大中原经济区建设中处于“龙头”地位，作为地方权威机构的地方政府，应该也只能由它担负起制定和落实区域规划的责任。
　　（一）区域规划的制定原则。地方政府在制定区域规划时，要遵循一定的原则。第一，要着眼于长远，长期性与阶段性相结合。制定城镇规划，不能急于求成，急功近利，一味追求高水平、高档次，也不能只顾眼前，看不到未来，放弃长远规划，失去发展的动力；第二，要结合当地实际，突出特色。中原各地经济状况、资源分布、文化特征千差万别，地方政府在制定区域规划时，要从本地的地理位置、区位条件、经济发展、历史文化传统等实际情况出发，突出自身特点，制定适合本地区区域建设的规划。
　　当前，中原区地方政府必须面对许多重大的社会问题，如汹涌澎湃的民工潮、城镇人员的社会保障、城乡一体化建设、“三农”问题等等，这些问题都是急需解决的大问题，都是与大中原经济区建设密切相关的问题，在新的形势下，各级地方政府在区域化建设中投资作用的发挥急需我们认真地研究。
　　（二）区域投资规划构想
　　1、构建工农业协调发展的示范区——“大农业”投资。中原经济区是我国农业主产区，在探索农业现代化和工业化、城镇化协调发展方面也有战略意义。应该说，中原经济区如果能够在这个领域探索出一条工业化、城镇化发展中保护农业、发展农业的新型道路，对全国的发展有非常重要的意义，更重要的意义还在于将对全国“三农”问题的破解提供范例。例如，在农业地区的城镇化中，对怎样防止贫富差距继续扩大给出借鉴。因此，中原经济区应围绕大农业来做文章，在发展大农业的过程中，自然带动工业化和城镇化的发展。所谓大农业，应该是传统农业和现代农业的有机结合，实际上是切实落实“三农”的含义。地方政府投资应包括种子、种植、养殖、加工、运输、销售、消费等各个环节，也涉及农化产品、农机具制造与销售、加工机械制造与销售等，还要有现代农业、立体种植、观光农业、特色种植与养殖，围绕农耕文化开发旅游业；同时要做好新农村建设投资，全面提升农民的物质文明和精神文明程度。原有的工业可以做适当调整，使之更有利于推动农业产业的发展；新建的工业企业最好是围绕大农业来设计；城镇化也必须围绕大农业提供配套服务。河南在不以牺牲农业和粮食生产为代价的前提下加快“三化”进程，按照这样一个发展道路来建设中原经济区，形成一个工农业协调发展的示范区，在全国发展中将具有重要意义。
　　2、提升城市群的竞争力——“超大城市群”建设投资。21世纪区域竞争的真正焦点是城市群的竞争力。有报告显示，珠三角、京津环渤海和长三角三大城市群创造了全国40%左右的国内生产总值，直接带动了东部乃至全国的经济发展，成为我国参与世界竞争最重要的核心区域。在这样的背景下，河南省要在未来激烈的经济竞争中占据一席之地，提升中原城市群的整体竞争力和辐射带动能力，就成为建设中原经济区的必然选择。
　　城市的规模越大，其聚集效应越大，带动能力越强。地方政府投资要着力于建立一个合理的城镇体系。一是中心城市带动。以省辖市为中心，形成辐射能力，培育经济增长极；此前，河南规划的中原城市群以郑州为中心，以洛阳为副中心，加上开封，形成河南城市发展的第一梯队，而许昌、焦作、新乡作为第二梯队存在。目前围绕郑州，上述城市已经初步形成一小时经济圈；二是发展县域中心城市，将一批有条件的县城发展成为20万人口以上的城市；三是培育特色中心镇，把一些重点建设成为城市组团、小城市和新型农村服务社区等。当中原城市群的辐射范围突破河南省边界，也就达到了研讨中的中原经济区的范围。而这将是一个拥有超过40个城市、人口超过1.5亿规模的超大城市群。
　　3、破解河南之难，强化土地管理投资。依据我国东部沿海地区发展经历，在工业化、城镇化发展过程中，大部分粮田已经不可逆的成为城镇和工业区。目前，河南成为演绎这一困扰中国发展的“中国命题”的最典型样本。河南的粮食生产需要土地，河南的工业化和城镇化建设也需要土地，保证粮食生产也就演化成了保证土地，这一切共同铸成了“河南之难”。
各级地方政府在经济区建设时要努力在土地管理上进行制度创新，一方面地方政府要健全土地的一级、二级市场，利用土地的价格机制促进土地的合理配置。解决土地供求矛盾，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，新上项目首先要利用存量土地；另一方面各级地方政府在城镇化建设中应能动地利用土地流转和转让，土地要素同其他生产要素合理组合并产生较好的综合效益，为城镇化建设开发提供大量资金。为解决土地资源紧张的状况，各地政府要不断地探索新方法、新路子，缓解在经济区城市化建设中土地资源匮乏的突出矛盾。