浅议现行农村养老保障系统

摘要：在中国的城市化进程当中，越来越多的农村土地被征用，随之而来的是失地农民的社会保障问题。失地农民既有别于一般的农民，但又不是城镇居民，他们不能享受城镇居民的社会保障体系，却又面临着空巢家庭大量涌现，传统“养儿防老”体系崩溃的尴尬情形。妥善处理好失地农民的社会保障问题，关系到中国城镇化建设，关系到中国经济的健康持续发展。现有的农村养老保障模式有其优点，也存在不足的地方，对比两种模式，分析其存在问题可以为完善中国失地农民养老保障体系做出有效建议，从而更好地解决失地农民的养老保障。
　　关键词：失地农民；农村养老保障；政府

　　引论
　　失地农民是现代化、城市化过程中出现的特殊群体，是中国经济社会二元结构的产物。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，处于“进退两难”的尴尬境地。他们既不享有城镇居民的社会保障，也不享有农村的土地保障，生产生活都存在着风险。计划生育的推行，城市化的推进，人口向城市的流动，空巢家庭在农村的大量涌现，导致传统“养儿防老”农村养老体制的崩溃，如何在推进城市化的过程中，保障农民的权利，构建起中国特色社会主义制度下农村养老体制，是一个值得深思的问题。本文希望通过对学界已有文献的梳理，对现有农村养老体制的发展过程及其中存在的问题的探讨，达到初步清晰农村养老体制的目的。
　　一、失地农民的由来
　　1.失地农民的界定。关于失地农民的定义，国内学界多有表述，温晶峰说“失地农民是中国在工业化和城市化快速发展的进程中出现的一个新的社会群体，这个群体有别于城市居民，又不同于农民，成为我们社会中的一个被逐步边缘化的特殊群体”；刘长飞认为，失地农民是指因土地被征用失去土地以后的农民,主要的原因是农民的土地被无条件征用。而根据政府文件的表述，失地农民，是指土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的农民，并且是因国家征用农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时仍享有农村集体土地承包权的在册农业人口。
　　2.失地农民的历史。农民大规模的失去土地，最早可以追溯到欧洲15世纪末至19世纪初的圈地运动。其时，西欧的新兴资产阶级和新封建贵族通过大规模圈占土地，建造私有大牧场，完成了资本原始积累，也造就了大批丧失土地和家园的农民，为之后的产业革命提供大量廉价劳动力。
　　中国在计划经济时代，失地农民已经出现。为了完成工业化的原始积累，国家通过政策性措施，实行严格的城乡二元结构，通过剪刀差，将利益从农村输送到城市，将大量人口滞留在农村从事种养业和简单手工劳动。到了改革开放时代，家庭联产承包责任制推行之后，土地成为农民几乎唯一的收入来源，扮演着生产资料、经济基础、社会保障等多重角色。陈锡文指出,如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6 000亿元~8 000亿元的话,那么改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。
　　进入到新世纪，随着城市化的不断加速，城市用地的不断扩张，吞并附近的农村用地，使失地农民数量急剧增加，而这一部农民因为无法有效的转变为城镇居民，其社会保障问题日益明显，加上老龄化问题，被征地农民养老保障问题成为迫切需要解决的问题。
　　3.涉及到失地农民的现行法规。中国《宪法》第10条规定，“城市土地属于国家所有”，第10条第2款规定，“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是修建高尔夫球场、开发房地产等纯属盈利性质的用途,这种征用权的行使应属于滥用。1998年修订的《土地管理法》第2条第4款也规定，“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，被征地农民是为了公共利益，被牺牲了个人利益。
　　同时《土地管理法》第43条同时规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”即在城市化过程中对农村土地的征用首先就是将土地国有化。
　　1982年国务院公布施行《国家建设征用土地条例》，首次提出了安置补助费，并指出了安置的主要途径，在制度层面上第一次完整而鲜明地体现出采取现代福利制度取代土地保障的特点。1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》。该法在总结经验的基础上，采纳了条例中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，将其上升为法律。
　　1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第8条规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。第22条则规定，“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。”划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权。
　　2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五章第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。
　　2005年8月发出《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府及其国土资源厅，力争在当年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制定及公布工作，为接下来“同地同价”的推行奠定基础。
　　二、现行的农村养老保障模式比较
　　按照现行的社会保障制度，失地农民因为在户籍上依然属于农村户口，所以并未纳入到城镇居民社会养老保障系统中，直到2006年国务院才颁布了全国性文件《关于转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知》，要求各级政府从失地农民的基本生活和长远生计出发必须尽快建立失地农民社会保障制度。“对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水准和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水准不下降的办法和养老保障办法”。而先行较早的沿海地区则已摸索出较为成熟的方法，成为全国效仿的例子。目前各地的失地农民养老保险制度分为两种类型，一种以浙江嘉兴为代表，另一种以浙江义乌为代表。
　　1.嘉兴模式。在1998年嘉兴市就出台了嘉兴市区土地征用人员分流办法》，核心是“以土地换保障”。失地农民“农转非”，进入社会养老保险体系，按月领取养老金。以各县、市区人事劳动社会保障局为实施部门，进行统一政策统一办理，实行统一的补偿政策，资金由个人、集体和政府三方负担，设立“安置费”转户。并按年龄阶段对投保标准和享受待遇做出了划分。
　　首先，土地征用由政府按统一政策统一办理，社会保障和国土两个部门具体承办。国土资源局按征用土地数量和土地上的人口确定失地农民数量，就业局办理失地农民的相关手续并按规定计算每个人需缴纳的养老金，然后国土资源局据此计算土地成本，并向征地部门提出合理的土地价格，最后将征地部门支付的土地价格的一部分作为社保基金纳入社保基金的财政专户，由财政局统一监管。其次，个人承担部分由征地安置补助费抵缴，征地安置补助费划入劳动保障部门设立的“安置费”专户；集体承担部分从土地补偿费中抵支；政府承担部分从土地出让金中支出，起“兜底”作用。并在投保标准和待遇享受方面按不同的年龄阶段进行安置。征地时男满60岁、女满50岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费（2003年为每人3.5万元），次月开始按月领取养老金398元（按当年最低社会养老金标准）。征地时男45～59岁、女35～49岁的，为其一次性缴纳十五年养老保险统筹费，到退休年龄后按退休时的标准发放养老金。征地时男16～44岁、女16～34岁的，安置方式有两种：自谋职业的，一次性发给自谋职业费，并按其农村劳动年限，一次性缴纳最高15年的养老保险统筹费；自主择业的，按其农村劳动年限，每两年为其缴纳一年养老保险统筹费，最高十五年。未满16岁的农民或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场。
不难看出是一种典型的政府性模式，运作失地农民养老保险式，有较强的官办性、强制性。
　　2.义乌模式。义乌市失地农民的安置采用的是发放土地补偿款并利用商业保险为失地农民的养老进行保障的模式。以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位，各投保行政村交了保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。
　　具体实施过程中，政府规定土地补偿费按2∶4∶4的比例分配，村集体留20%，40%用于村民分配，40%由村集体统一用于养老保险。同时，中国人寿保险公司义乌支公司推出“团体年金分红保险”等新险种，规定统一由村集体投保，保险费从集体的土地补偿费中列支，签订保险合同，寿险公司履行给付金义务。本金归村集体所有，以中国人寿保险公司2.5%的保证收益和不低于投资收益70%的红利来支付男年满60岁、女年满55岁的失地农民的养老金。
　　这种模式有自愿性、商业性、继承性等特点，属于商业型失地农民养老保险模式。
　　3.两种模式的共同点。两种方案都是在“土地换保障”的基本思路下，根据两地的具