重构我国银行结算账户管理制度的思路和建议

　　摘要：随着社会经济环境的不断变化，以2003年《人民币银行结算账户管理办法》为核心的一系列银行结算账户管理制度日渐暴露出了一些不适应性，存在监管制度零散、账户分类过繁、信息共享不足、商业银行在执行账户制度监管要求中权责不匹配等现象。重构银行结算账户管理制度，要着眼于构建和谐银行结算环境，以结算账户开户人身份真实性管理为核心，进一步把握和明确与现金管理、支付结算、反洗钱等监管内容范围界定，突出结算账户业务特点，有所为有所不为，与其他法规制度共同形成职能清晰、重点突出、监管有效的银行结算管理体系、从而达到事半功倍的效果。? 
　　关键词：银行结算账户；制度重构；思路和建议? 
     一、我国人民币银行结算账户管理现状分析
　　（一）初步确立基本制度框架，相关政策法规需进一步整合
　  2003年以来，根据《办法》实施中遇到的问题及业务发展需要，我国又先后发布了《人民币银行结算账户管理办法实施细则》（以下简称《细则》）、《关于规范人民币银行结算账户管理有关问题的通知》（银发[2006]71号）、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（2007年2号令，以下简称2号令）等重要文件。应该说，这些规章反映了近年来银行结算账户的发展需要，但存在制度前后变化较大、内容零散，缺乏系统性、统一性规划。
　　（二）依附于银行结算账户的监管内容过多，有悖账户监管的本质
　　由于历史原因，我国账户管理制度肩负了太多非银行结算账户监管的内容，如公款私存、现金管理、三日生效、反洗钱等职能，从近年来实际执行效果看，这种专业化管理的内容被“眉毛胡子一把抓”强加于人民银行结算账户制度后，一定程度上导致了职责不清，重点不突出，执行效果流于形式的现象。
　　1、商业银行执行防范公款私存的监管要求难以落实。现行《办法》要求银行机构不得有允许“公款私存“的行为，但当单位以票据向个人支付款项时，银行机构碍于票据无因性原理，不知是否应拒绝受理该类业务；根据《关于改进个人支付结算服务的通知》要求，对于单位向个人转账金额超过5万元且注明付款事由的，不再需要提供收付款依据，银行在执行“公款私存”规定时有无所适从之感。
　　2、现金管理职能难以有效实施。《办法》中渗透了现金管理的若干要求，但与银行结算账户管理的核心职能不相匹配。《办法》在规范账户的使用上，较多地考虑了现金管理的要求，而现金管理规定表现于以《现金管理暂行条例》为核心的若干规范性文件中，人民银行及商业银行分支机构的账户管理人员普遍感觉难于完全把握。
　　（三）账户管理分类方法有待进一步探讨，缺乏对备案类账户的控制，风险隐患较大
　　账户分类管理有利于根据具体情况，确定具体管理措施，增强管理的针对性，但分类方法上有待进一步探讨。一是账户分类过繁，不易管理。加之人民银行放开了单位向个人银行结算账户转款的审核限制，除不能直接提现外，备案类账户与基本存款账户的功能基本相同，因而越来越多的企业在商业银行的强大营销攻式下,选择开立手续办理相对简便的备案类账户，并使用备案类账户办理日常结算业务，账户监管被实质性流于形式。 
　　（四）账户管理缺少政府职能部门的有效配合，银行“孤掌难鸣”
　　账户管理不仅仅是银行的责任，而是一项庞大的社会系统工程。特别是在金融企业迈向国际化发展的今天，银行日趋商业化，不应再承担更多的政府职能。但由于我国历史上的客观因素，银行在商业化运作的同时，还在承担部分行政职能。由于缺乏与政府职能部门的联动，因而赋予银行的部分职责无法有效开展。
　　　　（五）商业银行权利与义务不相匹配，执行中存在“四难”
　　商业银行作为独立经营的企业，本身不具备行政执行职能，但新《办法》将诸多应由客户履行的职能，简单地交由商业银行来执行，由于商业银行缺乏有效措施制约存款人行为的问题，导致在实际执行存在账户年检难、银企对账难、账户变更难、取现审核难。
　　二、改革人民币单位银行结算账户管理制度基本思路和建议
　　改革人民币单位银行结算账户管理制度基本思路：从构建和谐的银行结算环境入手，以强化银行结算账户开户人身份识别为重点，进一步整合与现金管理、支付结算、反洗钱等监管主体的职能，突出结算账户管理重点，有所为有所不为，与其他法规制度共同形成职能清晰、优势互补、监管有效银行结算支付体系、从而达到事半功倍的效果。
     （一）提升账户制度的法律级次，整合、完善现有账户管理制度
　　 2003年9月实施的《办法》作为一部规章，明确开立基本账户、临时账户和预算单位专用账户实行核准制度。2004年7月实施的《行政许可法》规定，部门规章和规范性文件不能设定行政许可，存在一定冲突；而且《办法》作为我国银行结算账户的的根本大法，原本应该是行政法规。所以要尽快将目前《办法》的法律级次上升为行政法规，同时整合现有零散的账户管理规定；进一步提高账户行政许可的法律效力级次，强化银行结算账户监管力度。