对南水北调工程管理问题的几点思考

摘要：根据我国社会的新形势，特别是结合我国国有资产管理体制改革方向，就南水北调管理单位性质、南水北调建设基金、中央投资出资人代表等有关问题进行探讨。 

关键词：南水北调 工程管理 

　　2002年12月27日，南水北调东线工程举行了开工典礼，标志着南水北调工程进入了实施阶段。南水北调工程是党中央、国务院在新时期的重要决策，不仅是供水工程，更是水资源配置工程和生态工程。南水北调工程作为一项重要的战略性基础设施，是我国全面建设小康社会的重要支撑，关系到国家的长治久安和子孙后代的长远利益。 
搞好南水北调工程，机制是保障。温家宝副总理指出，“南水北调要按照经济建立工程建设管理体制、调水管理体制和运营机制，合理配置生活用水、生产用水和生态用水，兼顾经济效益、社会效益和生态效益。” 南水北调工程时空跨度大，其资源配置和管理关系十分复杂。水市场准市场的特点，使得工程的商品水供求关系复杂。要按照适应社会主义市场经济规律的新思路、新方法来设计南水北调建设与运行管理的新体制，其总体思路就是“政府宏观调控、市场机制运作、化管理、用水户参与”。
南水北调工程管理体制在总体上分三个层次。第一层次：国务院成立南水北调领导小组，由国务院领导任组长，有关部门、省(市)政府负责人参加，对南水北调重大事项决策和领导。领导小组下设办公室（可在水利部），负责日常工作。第二层次：组建南水北调调水有限责任公司（以下称调水公司），作为南水北调工程项目法人，承担干线主体工程的建设和运行管理，对工程建设、运营、管理、债务偿还和资产保值增值全过程负责。第三层次是沿线各省承担供配水任务的供水公司。
下面，根据我国社会经济发展的新形势，特别是结合我国国有资产管理体制改革方向，就南水北调管理的有关问题进行探讨。
1 南水北调工程管理单位的性质
南水北调工程是供水工程，更是资源配置工程和生态工程，从工程功能分析，是兼具公益性和经营性的准公益性工程。其经济功能以“保本微利”为目标，因此，南水北调工程管理单位是可以自收自支的准公益性水管单位。成立南水北调调水有限责任公司(下称调水公司)，实行规范的企业化管理，可以更好地发挥工程效益，保证工程的良性运行。南水北调调水公司作为主体工程的项目法人，应对干线主体工程的资金筹措、建设实施、生产经营和债务偿还以及资产保值增值等负责。
南水北调调水公司资本金除中央预算内拨款安排外，还有部分资本金将通过提高水价建立南水北调工程建设基金的方式筹集。通过建立基金筹集的这部分资金本质上是政府财政性资金。目前，我国实行的国有资产“统一所有、地方分级管理”的制度即国务院代表国家统一行使国家财产所有权，从资本金构成分析，无论南水北调建设基金归属哪级政府所有，在一定意义上,南水北调调水公司具有国有独资公司的性质。水资源是国家垄断性资源以及南水北调工程以“四横三纵”的总体布局，构建以其为骨干的北方水网体系，实现我国水资源南北调配、东西互济的目标，也要求南水北调调水公司采取国有独资公司的形式。
2 南水北调建设基金问题
党的十六大已经明确，要改革国有资产管理体制。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。
南水北调工程以我国紧缺的重要自然资源――水资源为主要经营对象，是关系国民经济命脉和国家安全的超大型基础设施，要求“由中央政府代表国家履行出资人职责”。要实现这一目标，关键是要对南水北调建设基金正确定位，明确该基金是中央政府专项征收、专项使用。
《水法》规定，我国水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。因此，无论南水北调建设基金归中央政府所有还是经中央政府授权后由地方政府行使所有权，在理论上和实践上都是可行的。
假设南水北调建设基金是中央政府决定设立并作为地方政府对南水北调主体工程的投资，也就是中央政府和地方政府共同分担南水北调主体工程投资。按照国有资产“国家所有，分级行使产权”的改革方向，南水北调工程的中央投入和地方投入将分别由中央政府和地方政府履行出资人职责，享有所有者权益。调水公司的股东将由中央政府和地方政府共同组成，在成立南水北调调水公司时，可能面临以下难题。一是难以实现中央政府对南水北调工程的宏观控制。目前南水北调工程中央财政财政投入占总投入的比例较低（约20％），如果南水北调基金作为沿线受益省区地方政府的投资来源，在分级行使投资所有权的体制下，则中央政府相对控股都较困难（由相关流域机构分别作为中央投资出资人代表），中央政府对南水北调工程的宏观调控更困难。二是在构建调水公司法人治理结构时，中央和地方在公司中的权责、利益关系非常复杂，恐远非是公司内部可以进行协调的。
根据南水北调工程的特点和性质，建议南水北调建设基金由中央政府专项征收、专项使用。也就是说,除中央预算内拨款安排的资金外，南水北调建设基金同样是中央政府投入调水公司的资本金。这样,南水北调调水公司作为中央政府的独资公司, 在国家宏观调控下，为沿线省市的社会经济发展提供用水服务，并实现水资源的优化配置、改善生态等综合目标。公司通过构建有效的法人治理结构，加强经营管理和财务管理，通过公司信息公开化以及用水户广泛参与等措施，实现公司的高效稳定运营。
由于南水北调工程涉及多个流域、多个省市，除了有调水、供水任务外，还涉及防洪、抗旱、生态等多种功能，水利部作为水行政主管部门，必须加强行业指导和水资源的统一管理。3 南水北调中央投资的出资人代表问题
南水北调中央投资出资人代表可授权相关流域机构担任。张基尧副部长指出，流域机构作为流域控制性水利工程中央投资出资人代表十分重要，它是水资源统一管理、工程公益性功能发挥和协调各种矛盾的需要，符合国家有关政策和社会主义市场体制改革的要求，从各国的实践来看，是可行的（详见《水利报》2002年7月11日）。
由相关流域机构作为南水北调工程中央投资出资人代表，是南水北调工程及流域机构的性质决定的。不仅有利于从国家大局出发，充分考虑长江、黄河、淮河、海河的实际情况，强化流域水资源统一管理，实现跨流域的水资源合理配置，而且有利于协调有关各省市之间的水事矛盾以及各利益主体之间的经济利益关系。特别是，中央投资产权由几个流域机构共同拥有，在公司运营中可以互相制衡，使公司决策更趋民主化和公开化，有利于水市场的良性。
流域机构作为南水北调中央投资的出资人代表，与我国国有资产管理体制改革目标并不冲突。我国国有资产数量很大，对不同类型的国有资产进行分类管理应是改革原则之一。国务院发展研究中心课题组在《关于国有资产管理体制的一些看法和建议》一文中，就明确提出：“主要或部分在‘市场失效’领域从事业务的，在资本管理体制上可有特殊安排。这类公司可暂不纳入‘统一权责’的所有权行使机构的管理范围，减轻所有权行使机构缺少专业、行业经验的压力。也可以仍由‘统一权责’机构行使所有权管理，但同时做出特殊的制度安排”。
无论是国内还是在国外，水资源作为战略性的资源和经济资源，水利事业具有的基础性、公益性、复杂性等特点，使水利工程的管理与一般竞争性企业是非常不同的。例如，在市场经济发达的美国，加利福尼亚州调水工程是世界上最大的也是成功的调水工程之一，它为洛杉矶这样的城市长期经济发展打下了基础。该项目在管理体制方面引人注目的是，项目由州政府机构水利厅拥有并运营管理。在美国，政府机构拥有并运营大型公用设施极为少见，但加州调水工程由州水利厅拥有并管理而且取得了成功，其经验值得我们分析借鉴。其中,非常重要的一条是依靠专项法规（如《加利福尼亚州调水项目法令》以及《水合同》等），使项目管理有法可依、有章可循。
有关流域机构经授权作为南水北调工程中央投资出资人代表，并不是说由流域机构直接去经营和管理国有资产，而是由其资产营运机构代表国家股东组建调水公司，经营和管理南水北调工程的国有资产。
4 相关建议
1）抓紧建立“南水北调工程建设基金”，保证南水北调主体工程资金的筹措和工程的顺利实施。
2）签订的供水合同，充分发挥水价体系特别是基本水价的作用，保证地方需调水量的合理性。
3）积极争取国家授权流域机构作为流域控制性水利工程中央投资出资人代表。
4）抓紧南水北调调水公司的筹备组建工作。
5）制定相应的、法规，规范南水北调工程的建设与管理。