新修订的《义务教育法》实施的背景下“两童”教育问题的研究
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
【关键字】新修订《义务教育法》 两童 教育问题 研究
Abstract:The new revision “law on compulsory education” enforces in September 1, 2006.Comprehending its spirit thoroughly to solve the problem of education of children those flowing with parents in coastal city and those stay in the hometown whose parents work in coastal city far away from the hometown is most important work of current elementary education.This article will discuss how to solve it, unifying with enforcement of the new revision “law on compulsory education”.
Key Words: the new revision “law on compulsory education”; Two kinds of children;education problem ;research .
第五次人口普查资料显示，我国流动人口中18周岁以下的流动少年儿童数量为1982万，占全部流动人口的19.37%；14周岁及以下流动儿童为1409万人，占全部流动人口的13.78%。截止到2003年，全国6-14岁随同父母进入城市的义务教育阶段适龄儿童约为643万人。根据国家统计局2006年3月16日2005年全国1%人口抽样调查主要数据报告显示，与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万人，跨省流动人口增加537万人，流动儿童也迅猛增长。与此相对应，未能跟随父母流动的适龄儿童也形成了一个庞大的群体，即“留守儿童”。于是“流动儿童”和“留守儿童”的教育问题凸显出来。２００３年，由国务院妇女儿童工作委员会办公室、儿童中心与联合国儿童基金会公布的中国流动儿童状况抽样调查结果显示，我国流动儿童的失学率达９．３％。在９个被调查城市中，近２０％的流动儿童无法进入当地公立学校学习，６周岁流动儿童未入学的比例高达 ４６．９％。而已入学流动儿童中有不少因家庭贫困难以维持学业。同期全国妇联提供的数据显示，目前我国留守儿童已达２０００万人，并呈继续增长的趋势。在一些农村劳动力输出大省，留守儿童在当地儿童总数中所占比例已高达１８％至２２％。 据不完全调查，某些地方留守儿童失学率高达10%。留守儿童出现了学习成绩一般、性格不健全、行为习惯不良等特征。流动儿童和留守儿童的教育问题已经越来越引起社会的关注。由于民工子女的教育问题主要集中在流动儿童和留守儿童这样两个彼此联系的群体，故本文称之为“两童”的教育问题。在新修订的《义务教育法》颁布实施的背景下探讨如何在当前的条件下推动流动儿童和留守儿童的问题的解决是本文的主旨.
一 新修订的《义务教育法》涉及流动儿童和留守儿童的相关法条及精神.
新修订的《义务教育法》普遍适用于所有儿童、少年,所以这里“涉及”一词特指侧重或者适用频率较多于流动儿童和留守儿童的相关条款.总则部分“第二条 国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施.” 是对“义务教育”的最佳诠释。它使得长期困扰着“两童”因家庭贫困而无钱上学的问题从根本上得以解决，这是中国教育史上的一件大事，是中国教育的一巨大进步，具有划时代的意义。法条在入学费用的层面上使得两童教育问题的解决更容易操作。“第五条 各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量。社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境。”第五条在营建有利于两童的学习环境和氛围上从社会、政府、家庭等方面作了详细规定，使得解决两童教育的环境问题更易于着手.而”第六条 国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”更是旨在对处在教育弱势的两童教育公平机会的取得和教育公平权利的保障作出了硬性规定.此法条对于处在经济相对落后教育条件相对较差的中西部(两童的主要分布区)来说至关重要。长期以来,办学条件差,教育资源分配不均,一直困扰着留守儿童的教育.因此促进教育条件的改善和教育资源的合理配置是从根本上解决留守儿童居住地教育的措施.新修订的《义务教育法》在“第二章 学生”中对作为受教育对象的儿童和少年作了具体规定，其中“第十二条 适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。县级人民政府教育行政部门对本行政区域内的军人子女接受义务教育予以保障”和“第十七条 县级人民政府根据需要设置寄宿制学校，保障居住分散的适龄儿童、少年入学接受义务教育。”第十八条 国务院教育行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据需要，在经济发达地区设置接收少数民族适龄儿童、少年的学校（班）” 就分别为流动儿童的就近入学和平等地享受教育以及留守儿童中少数民族儿童的受教育作出了具体规定。也为因地制宜地灵活解决两童的教育问题提供了依据。为了确保尤其是两童受教育的公平，新修订的《义务教育法》又对教师提出了规定“ 第二十九条 教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，因材施教，促进学生的充分发展。教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。”当然对于教师的规定是并不是专对两童来说的，但是从当下来看，流动儿童进入当地学校以及留守儿童就学时都可能或多或少地遇到教师的区别对待问题。另外在第四十四条中对于两童还作了以下规定：“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”充分照顾到了两童的很多特殊情况，体现了以人为本的教育思想。在涉及到两童较多的办学形式上第六十二条作了规定“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照民办教育促进法有关规定执行；民办教育促进法未作规定的，适用本法。”为民工子弟学校的存在留下了空间.也为当下的流动儿童的受教育拓宽了空间.总之,新修订的《义务教育法》从资金、制度、教师等层面为两童的教育问题的妥善解决提供了法律支持.对于两童教育问题的解决具有极其重要的意义.
二 贯彻新修订的《义务教育法》精神,齐抓共管,多方协作,妥善解决两童的教育问题
两童教育问题产生的原因相当复杂，涉及到家庭、学校和社会等各个方面，城乡以及地区经济差别是最根本的因素，而城乡分割的户籍制度是影响两童教育的最直接因素，民工输入地和输出地在对待两童教育上长期以来的政策上的欠缺、教材以及教育制度的衔接以及学校收费问题等则是造成两童教育问题的现实因素。勿庸置疑，经济差别是大量农民工流入城市、流入沿海地区的根本原因，正由于此，民工子女不可避免的分裂为两大互相流动和变换的群体——流动儿童和留守儿童，这种状况也是短时间所无法改变的。户籍制度最突出的弊端在于它以“农业”和“非农业”户口把中国公民分成标志鲜明的两大类别，也把地区分成不同的条块，使得城市儿童与农村儿童割裂开来，本地儿童和外来儿童（流动儿童）割裂开来，从而导致城乡儿童、本地和外来儿童（流动儿童）获取不均等的教育资源。民工输入地教育政策往往会在某种程度上采取对流动儿童的种种隔离和歧视的做法，它严重阻碍了流动儿童教育问题的解决，并带来了一系列的社会问题。而输出地教育政策上则往往会忽视留守儿童的生存和就学问题，从而导致留守儿童教育问题的凸现。尽管近一到二年来，政府尤其是教育主管部门采取了有关措施，但是从实际效果来看仍然差强人意。由户籍制度而导致的地区分割在教育内容和考试制度上表现为地区差异性，这种差异性给输入地在解决流动儿童进入当地公办学校接受教育时增加了难度。也使得流动儿童在回乡继续就学（转化为留守儿童）面临教育衔接难题，并成为造成留守儿童教育问题的一个诱因。当然，两童教育问题的出现，与义务教育所涉及到的学费、杂费问题是分不开的。对于流动儿童面临的教育环境来说，就读当地公办学校除了在某种程度上会遭受歧视之外，学费和杂费的交纳上也遭遇着不公平的对待。尽管中央政府反复强调，流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁，但一些学校和地方对流动儿童上学仍持排斥态度。不少地方以财政困难为由对流动儿童入学设卡，有以流入地政府单独承担流动儿童的教育费用不合理应让其原籍政府承担或分担部分教育费用为由收取流动儿童额外的入学费用，也有人认为，目前我们国家流动儿童的教育，就相对于择校读书，从较为落后的乡村转到相对发达的城市接受教育，就是一种择校，择校就意味着他们对当地政府提供公共教育的放弃。因此流入地政府不仅可以不承担流动儿童的教育投入，而且可以对其收取较高的学费或借读费。事实上，这种想法也确有其理由：义务教育财政体制的过度分权使然。 新修订《义务教育法》颁布前义务教育财政体制是一种过于分权的体制，在这种体制下，把普及义务教育所需的资金交由地方负责筹措与分配，实际上等于把义务教育的相关财政责任归于地方。而各个地方本着“取之于当地，服务于当地常住居民”宗旨，把义务教育经费用在本地孩子身上，确有其合理性的一面。上述种种给两童教育带来的难题，在新修订的义务教育法颁布实施的背景下，将逐步得以解决，以下笔者将对在现有条件下如何贯彻新修订的《义务教育法》精神寻求解决两童教育问题的对策作一探讨。
解决好两童的问题，在目前的条件下，应当两头抓——即从输入地和输出地两方着手，加强两地在教育政策财政以及教学问题上的沟通和协调，通力解决好两童的教育问题。
（一） 输入地政府以及相关部门应充分领会新修订《义务教育法》精神，采取措施解决好流动儿童入学和教育问题。新修订的《义务教育法》强调了对非户籍所在地，特别是流动人口子女接受义务教育的问题；确定了流动人口子女居住地人民政府要为他们提供平等接受义务教育的条件。新修订的《义务教育法》同时也强调了义务教育免费的本质。普及教育、强制教育和免费教育是义务教育的本质特征，免费的步骤可以根据国情来分步实施，但必须坚持免费的特点。农民工集中的流入地多为发达地区，完全有能力也有义务承担起流动儿童的义务教育经费开支。（当然，在经费问题上还可以通过与流动儿童户籍所在地政府以及相关部门协商解决）。因此，对于流入地政府来说本着负责的态度，详细统计辖区内流动儿童的数量，了解流动儿童的就学情况，加大对教育的人力物力财力投入，并采取相关措施督促流动儿童接受义务教育。其一、加强流入地公立学校的办学能力 。公立学校办学能力的加强可以通过在农民工聚居区建造符合本地基本办学标准的专门学校、扩大原有公立学校规模以增加吸纳流动儿童就学能力等方式。从而全方位地把流动人口子女教育从体制外纳入到体制内，使其完全融入社会教育一般学校秩序内，而要真正做到这一点，主要要靠公办学校来解决。当然，值得注意的是，为了与流动儿童户籍所在地的教育接轨，所用教材应当以流动儿童户籍所在地为主。从当下的跨省流动儿童结构来看，多为安徽、四川、江西、河南、湖北、山西、陕西、甘肃等内陆省份的儿童，其所用义务教育阶段教材大体相同（省内流动则无需考虑教材衔接问题），因此设立专门学校或者分班教学比较可行。其二、确立民工子弟学校合法地位，大力支持其提高的办学水平。民工子弟学校在目前的状况下，接收了相当一部分流动儿童，是公立学校的必要的、有益的补充。因此，单纯的取缔和不作为是不合理的。流入地政府和教育行政部门应参照本地最低条件的公立学校的办学标准，给予民工子弟学校人力财力物力上的支持，当然流出地政府也应该大力扶植民工子弟学校，从而提升其的办学能力。民工子弟学校的出现并不是偶然的，长期以来，它承担了绝大部分流动儿童的教育任务，因此，社会各界应该给予其支持和爱护，从而促进其办学能力的提高。把民工子弟学校办成高质量运行将在很大程度上促进流动儿童教育问题的解决。其三、坚决制止企事业单位使用童工现象。长期以来，使用童工现象在很多地方都不同程度地存在。这种现象严重侵犯了儿童的受教育权，违反了义务教育法。当然，使用童工现象也与童工的监护人有关。因此，流入地政府应该追究相关人员的责任。与此同时，流入地政府应该核查当地流动儿童数量、及时了解流动儿童的入学情况，及时督促其入学。深入贯彻新修订的义务教育法所体现的义务教育的普及、强制和免费精神。值得注意的是，对于输入地教育工作者的培训是非常重要的一个环节，它是上述措施取得实效的根本保证。培训的主要目的是为了使大家在教育教学工作中公平地对待流动儿童，切实而有效开展流动儿童教育工作。
（二） 输地政府以及相关部门应当以新修订的《义务教育法》的颁布实施为契机，积极采取措施推进两童教育问题尤其是留守儿童教育问题的解决。输出地政府的的工作重点在于切实解决好留守儿童的入学以及与此密切相关的其他问题。留守儿童的教育问题是留守儿童问题的关键组成部分。近年来，留守儿童问题越来越引起社会的关注。之所以成为问题，与留守儿童由于所处的教育环境和家庭环境是分不开的。从教育环境来看，留守儿童所在地大都是我国经济比较落后的省份或地区，教育资源配置较差，尤其是今年来随着教育产业化的，大量优秀的教师流往城市，导致学校教师队伍整体素质下降，同时农村学校的硬件设施也不尽人意。整个教育环境相对较差。从留守儿童所处的家庭环境来看，由于大多留守儿童或者为隔代抚养或者为单亲抚养（有少数为临时监护人监护），家庭教育相对欠缺。这种状况也大大地削弱了学校教育的作用。学费以及办学模式单一的问题也是导致留守儿童问题出现的原因。相关调查显示，留守儿童总体学习成绩相对较差，辍学或者半辍学情况比较严重，而且易成为犯罪和受侵害的高危群体。鉴于此，结合新修订的义务教育法，应该从以下方面着手，切实解决留守儿童的教育问题，以期促进留守儿童问题的全面解决。其一，加大对农村公办学校的投入，大力增强农村学校的办学能力。新修订的义务教育法对确立了义务教育经费保障机制。再一次明确了义务教育经费的“三个增长”；建立农村义务教育经费的分担机制，分项目、按比例分担；义务教育经费预算单列；规范义务教育的专项转移支付；设立义务教育的专项资金。通过这样几个渠道，建立起义务教育比较完善的经费保障机制。对于广大留守儿童所在地政府和教育部门来说，加大对农村学校的财力和物力投入不再是一句空话。因此，有关部门应该加快对校舍以及教学设备、仪器等硬件的建设，不断提升公办学校的办学能力。与此同时，均衡、合理地配置教师力量也是当务之急。可以通过制定相关制度来促进城乡之间优秀教师资源的流动。公办学校承担着留守儿童教育的主要任务，大力加强农村公办学校的建设是搞好留守儿童教育工作的重中之重。其二、建立留守儿童教育监管机制。留守儿童是一个特殊的社会群体，因此，建立留守儿童教育监管机制是非常必要的。笔者认为，县乡应该成立相关机构，专门负责留守儿童的教育监管工作。其机构设置应该包括县、乡、村、学校四个层级。前三者主要负起监督留守儿童的入学、权益维护以及流动跟踪管理等工作。其活动方式应该包括定期对留守儿童入学和学习情况进行调查、对留守儿童监护人进行调查以切实了解其发展情况并对发现的问题作出相应处理、建立两童档案对流动和留守儿童的转接事务进行管理和开展跟踪服务。可以尝试建立学籍卡系统，制定统一的义务教育学籍卡作为其实际接受教育状况的记录，先做到卡随人走，从而准确了解两童的实际教育情况。当然，这是一个庞大的系统工程，需要政府以及相关部门协调进行。具体到各个学校而言，学校更便于进行个性化管理，因此成立两童管理办公室是一个有益的尝试。其所涉及的事务应该包括：针对流动儿童回乡就读面临的教育衔接问题，成立“流动——留守”绿色通道，组织教师对回乡流动儿童进行短期学习和心理辅导。针对近年来留守儿童问题建立两童发展管理档案，并根据具体情况实施对于两童的专门辅导等事务，制定个性辅导计划。其三、建立寄宿学校。很多留守儿童中的监护为隔代监护，部分监护人由于年龄等问题，其监护能力较差，从而对留守儿童的监管和教育相对欠缺，导致问题的留守儿童问题的多发。因此有必要设立寄宿学校来应对这种情况（当然，也可以设立寄宿制加走读制的公办学校）。寄宿学校可公办也可民办，但是相关费用应该以政府承担为主，同时政府也应该加大对其监管的力度，以确保其在解决留守儿童教育问题的解决上发挥最大功能。相信寄宿学校的不断完善会大大缓解留守儿童给其他学校带来的压力。当然，教育工作者的素养尤其是爱心是以上工作得以切实有效开展的保证，因此，定期或者不定期地对教育工作者进行相关培训是十分必要的。
（三） 建立输出地——输出地两地政府之间的沟通和协调机制。长期以来，输出地政府和输入地政府尤其是教育行政部门对于流动儿童由于主客观原因缺乏有效的管理，致使两童问题逐渐积累。因此，有必要建立沟通和协调的长效机制来促进两童问题的解决。这种长效机制包括建立学籍卡移动管理和跟踪管理以及反馈制度、费用协调分担制度。相信在两地政府尤其是教育行政部门的沟通和协调下，两童教育问题能够在当前条件下得以逐步解决。
【】
①http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info20369.htm
②国家教育发展研究中心．２００４ 年教育绿皮书：中国教育政策年度分析报告［Ｚ］．北京：教育出版社,２００４（１２）：１９４－ １９８．
③吴康宁．教育社会学［Ｍ］．北京：人民教育出版社，１９９８．１８６． ５
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