“田园城市”“产业层级”说对实现“三规合一”的理论支持与实践依据

　　摘　要:鉴于“三规”各自存在的不足,本文提出了“三规合一”的思路,提出了利用田园城市理论、区位理论指导三规合一的规划编制方法和实现途径,并将其应用到实践当中,取得了满意的效果,表明基于“三规合一”的规划编制方法和实现途径具有较高的科学性和适用性.
关键词:规划;“三规合一”;区位理论;田园城市理论;理论与实践

规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁,有国家层级和地方一级的规划,有出自不同职能部门的规划,还有不同行业的规划,等等。但是规划过多造成规划之间内容重叠交叉,甚至矛盾,不仅浪费了规划资源,更使实施部门无所适从,长此以往失去了规划应有的意义和作用。因此,整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然.
一、“三规”分立弊端
　　1.“三规”诠释
(1)国民经济与社会发展规划.
国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象,体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排,提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点,是具有战略意义的指导性文件.
(2)城市总体规划.
城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾、综合部署,为确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排.
城市总体规划根据《中华人民共和国城市规划法》编制,主要功能是定向布局,规划的对象主要包括:城市性质(功能定位)、发展目标、发展规模、城市主要建设标准和定额指标、城市建设用地布局、城市功能分区和各项建设的总体部署、城市综合交通体系和河湖、绿地系统、环保设施等.
(3)土地利用规划.
土地利用规划是指在土地利用的过程中,为达到一定的目标,对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种.
土地总体规划功能是对一定时期内不同地区范围土地资源开发利用的纲要、目标和总体部署。主要内容是确定各类土地的用途和利用方式,划定各类生产建设用地的规模、比例和界限,设计和制订最优土地利用方案,最大限度地提高土地利用的综合效益,达到地尽其利的目的。在区域性总体规划中,农业用地规划最为重要,其基本内容包括:农业用地的划分,各项生产基地的布局,农业生产组织的区划与各级经营中心的布局,各业用地的内部规划及各项基本建设规划等.
2.三大规划的不足与矛盾
虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确,但由于三大规划独立编制,部门之间缺乏协调配合,导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷,不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用.
建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力,但建设部属于专业管理部门,城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能,但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱,行使区域规划职能力不从心,无法解决空间结构合理组织的全部问题,不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门,空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系,难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用.
(1)国民经济发展规划操作性差.
由于国民经济总体规划导向性、客观性强,实施的约束性弱,不如城市总体规划控制性和可操作性强,实施效果不理想,往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹,但批准通过后无声无息、冷冷清清。给人印象最深的往往只是规划期的概念,规划被束之高阁,比较极端的现象是“纸上画画、墙上挂挂”.
(2)土地总体规划与城市总体规划标准不一.
虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用,但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重,规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中,土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异,造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处.
另外,由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟,规划的理论与方法不完备,因此规划制定水平低,规划体系存在缺陷,致使其可操作性差.
(3)城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足.
相对来看,城市总体规划的实施约束力相对较强,但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤.
二、“三规合一”的学术主张理论依据
　　鉴于三大规划分立各自均存在缺陷与矛盾,为此笔者主张实行“三规合一”方略。然而实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础,能够同时指导城市建设、经济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。笔者认为,霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行的分析和论述,表达了产业、城市、土地利用应协调发展的朴素思想,能够成为“三规合一”的理论支撑.
1.田园城市理论
在19世纪末,英国社会活动家E·霍华德关于城市规划的设想提出了田园城市的概念。霍华德理想中的田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市,它的规模足以提供丰富的社会生活,但不应超过这一程度.
霍华德设想的田园城市包括城市和乡村两个部分。城市四周为农业用地所围绕;城市居民经常就近得到新鲜农产品的供应;农产品有最近的市场,但市场不只限于当地。田园城市的居民生活于此,工作于此。所有的土地归全体居民集体所有,使用土地必须缴付租金。城市的收入全部来自租金;在土地上进行建设、聚居而获得的增值仍归集体所有.
城市的规模必须加以限制,使每户居民都能极为方便地接近乡村自然空间。霍华德设计的田园城市理论在城市规模、布局结构、人口密度、产业选择等规划领域都做了精巧的设计,成为现代城市规划领域的先驱.
2.区位理论
区位理论是关于经济活动的空间布局优化组合的理论,该理论内容丰富、包罗众多。在此主要介绍农业区位理论、工业区位理论和中心地理论.
(1)农业区位理论.
农业区位理论的创始人是德国经济学家冯·杜能,他在其著作《孤立国》中提出六种耕作制度,每种耕作制度构成一个区域,分别为自由农作区、林业区、谷物轮作区、草田轮作区、三圃农作制区、放牧区;每个区域都以城市为中心,围绕城市呈同心圆状分布,这就是著名的“杜能圈”。虽然杜能得出的农业空间地域模型过于理论化,但是他的理论体现了产业在城市中的空间布局问题,用规划的思想把城市设计、土地利用以及产业布局紧密相连.
(2)工业区位理论.
工业区位理论的奠基人是德国经济学家阿尔申尔德·韦伯。其理论的核心就是通过对运输、劳力及集聚因素相互作用的分析和计算,找出工业产品生产成本的最低点,作为配置工业企业的理想区位.
运输成本定向的工业区位分析。假定在没有其他因素影响下,仅就运输与工业区位之间的关系而言,韦伯认为,工厂企业自然应选择在原料和成品二者的总运费为最小的地方,因此,运费的大小主要取决于运输距离和货物重量,即运费是运输物的重量和距离的函数,亦即运费与运输吨公里成正比关系.
劳工成本影响工业区位的分析。韦伯认为劳工成本是导致以运输成本确定的工业区位模式产生第一次变形的因素。所谓劳工成本,就是指每单位产品中所包含的工人工资额,或称劳动力费用。当劳工成本(工资)在特定区位对工厂配置有利时,可能使一个工厂离开或者放弃运输成本最小的区位,而移向廉价劳动力(工资较低)的地区选址建厂。其前提是在工资率固定、劳动力供给充分的条件之下,工厂从旧址迁往新址,所需原料和制成品的追加运费小于节省的劳动力费用.
集聚与分散因素影响工业区位的分析。集聚因素是指促使工业向一定地区集中的因素,分为一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集经济效益可以使运费和工资定向的工业区位产生偏离,成为工业区位的第二次变形因素。分散因素与集聚因素相反,指不利于工业集中到一定区位的因素。一些工厂宁愿离开工业集聚区,搬到或新建在工厂较少的地点去。但前提条件要看集聚给企业带来的利益大还是房地产价格上涨造成的损失大,即取决于集中与分散的比较利益大小.
德国经济学家阿尔申尔德·韦伯的工业区位理论核心体现了城市规划、经济社会发展以及土地利用有机结合的思想萌芽.