社会结构变迁中的福利依赖与反福利依赖分析
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：社会结构/变迁/福利依赖/措施
现阶段，社会结构变迁中，阶层结构发生巨大变化，除了新产生的六个社会阶层之外，还在市场过程中，产生了贫困阶层，尤其是城市贫困社会阶层。这个阶层的人们数量较大，生活在城市边沿上，对社会影响较大。是实现全面建设小康社会目标的难点之一。
为了较好地解决这部分人的生活问题，政府推行了城市最低生活保障制度，但是，在政策实施过程中，出现一些负面影响，如社会福利依赖问题。在城市享受最低生活保障制度中的一部分人，宁愿依赖政府每月发放的最低生活费用维持生计，也不愿意谋取职业，依靠自己的劳动来取得收入。这部分人尽管日子过得很简单，但是他们感觉“良好”，觉得日子过的轻松悠闲，甚至成天蹲在一起打牌、打麻将之类，引起在职人员的强烈不满。
一、“福利依赖”的现状和影响
据民政部的资料显示，截到去年底，全国667个城市、1638个县人民政府所在地的镇全部建立了城市居民最低生活保障制度。在民政部进行的最新排查结果表明，全国现有城市低保应保对象1938万人，其中已有1392.5万人领到了低保金，另有545.5万人正在办理低保手续。
到今年2002月10日，全国享受城市低保待遇的贫困居民已经达到1930.8万人，初步实现了应保尽保的目标。从低保对象的构成来看，绝大多数是特困职工、失业人员及其家属，其中特困职工981万人，占50.8%，失业人员299.3万人，占15.5％，特困职工及失业人员家属554万人，占28.7%，“三无”人员96.5万人，占5%.低保对象骤增，个别地方2002年享受低保的人数比1996年增长了2111.8%.财政面临较大压力，全国用于低保的财政预算资金已经达到105.3亿元，其中中央财政46亿元，地方各级财政预算安排59.3亿元，地方财政比2001年多安排28.3亿元，增加了91%.
从有关部门的低保调查资料中显示，第一，享受低保福利一年以上的人占被调查者的四成。即42.2%的人享受时间在1年以上；18—59岁的成年劳动人口中也有37.7%的人享受“低保”时间在1年以上，存在福利依赖。第二，找工作的积极性不高。调查发现半数以上的低保对象主动寻找工作的积极性不高，从18—59岁的“低保”对象中只有39.3%的人表示自己最近一个月主动找过工作，而60.7%的人表示没有找过。第三，存在着对低保福利的依赖心理。在回答“在什么情况下会自愿放弃低保？”时，只有0.7%的人表示看到比自己更困难的人没有吃“低保”时自愿放弃，57.7%的人表示当有一份较满意的工作时自愿放弃“低保”，6.3%的人表示不可能放弃“低保”。调查表明我国的低保对象中的确存在着“福利依赖”问题。
从走访中了解到，部分低保对象尽管依靠低保福利过日子，但是可以看到他们中的一些人，或打麻将、或聊天，给人悠闲自在、无忧无虑、心安理得的样子。当一些上下班的职工对他们流露出“羡慕”的眼光时，他们中甚至有人得意地说“共产党好，不做事都吃得饱”，有的低保对象认为获得低保费是自己的基本权利，享受理所当然。令在职工人牙痒痒，对这种现象忿忿不平，有的喊出了“不劳动者不得食”的口号。一些纳税人也认为，城市低保费是来自纳税人的钱，因此，享受低保费也应当以一定的劳动来换取，否则是不公平的。认为除“三无人员”外，其余劳动年龄范围的人都有义务从事工作，要求制定实现权利和义务对等，维护工作伦理的社会政策，要求或强制“三无人员”之外的劳动年龄范围内低保人员必须接受由政府、街道、社区和其他非盈利机构提供的就业培训、辅导，接受职业介绍，否则不予发放低保费。
低保对象中的福利依赖，不愿劳动问题，会造成这样的影响：第一，会增加政府财政的长期负担；第二，容易导致工作伦理的缺失；第三，可能造成人际效仿，使更多的低保对象形成福利依赖；第四，影响社会公平；第五，直接影响全面建设小康社会目标的实现，因此该问题不容忽视。
二、“福利依赖”的成因
“福利依赖”是指具有劳动能力的城市低保对象不愿从事工作而长期依靠政府低保福利生活的现象。这种现象是提供社会福利国家常见的社会问题，在西方和我国的港台地区都存在，这些国家和地区都在寻求解决这些问题的方法。
近年来，我国为了维护社会稳定，不仅在城市推行居民最低生活保障制度，还提出了“应保尽保”的目标，对于促进深化改革，实现稳定发展起了积极作用。但是低保对象中的福利依赖问题，给社会的负面影响很大，需要分析其原因，提出解决问题的办法。
（一）“福利依赖”问题的经济分析
1、就业空间相对缩小。
生育高峰因素。进入新世纪，我国面临20世纪80年代出生的小孩进入劳动年龄，尽管80年代是我国严格执行计划生育的时期，但是，由于人口基数庞大，生育保健进步，使现在每年近千万新增劳动力出现，与现实提供的就业空间形成强烈反差，新增就业人口涌入劳动力后备军，进一步降低劳动力的价格，使个人经济收入低下。对原已下岗失业的人员来说，如此低下的收入，难以养家糊口，由此产生不愿就业的心理。同时，新增劳动力以年轻的优势，挤占就业空间，同时由于缺乏熟练的工作技能，往往以低工资成本从业，在一定程度上，摊薄整个劳动力的价格。统计数字表明，“十五”期间，每年近1000万城镇新增劳动力进入劳动力市场。
剩余劳动力进城因素。我国还是一个农业国家，农民占全国人口的绝大部分，由于以下因素导致农村出现大量的剩余劳动力。第一、可耕地本身的稀缺性，人均耕地面积少，经营土地本身所需劳动力少；第二、对耕地的挤占，大量经济开发区都是在熟土上建立的，虽然对农民进行了补偿，但由于农民本身缺乏应有的城市生存技能，其中部分游离在城乡劳动之间；第三、农业生产力相对提高。随着生产力的发展，农业科技的普及，农产品的产量得到较大提高，部分地解放了劳动力，产生部分赋闲在家的农民；第四、农业经营方式的改变。在市场经济条件下，我国推行家庭联产承包制，新的经营方式极大地促进了农民生产的积极性，但是由于土地的有限性，使部分农民的积极性“无用武之地”；第五、农村人口的绝对增长。尽管计划生育政策对我国控制人口数量，提高人口质量起了积极作用，但是由于幅员辽阔的农村，农民人口基数庞大，在正常的计划生育条件下自然出生的人口数量依然较大，如果加上非计划生育出生的孩子（违反计划生育政策），其数量更为壮观，使农村人口与城市人口相比较呈绝对增加之势，无形之中增加了未来劳动力的供给。第六、农业有机构成的提高。随着技术在农业中的推广使用，农业生产资料的性能得到较大提高，促使农村有机构成发生改变，一个劳动者能够推动的生产资料数量增多，这样必然置换出部分剩余劳动力。第七、农村农业投资的回报率低下，尽管农业生产力的相对提高，但生产资料的价格也有所提高，农产品单产虽然增加，但是其市场价格却不高，投入产出呈负增长，挫伤农民经营农业的积极性，刺激农民寻找其他的赚钱机会。第八、农民现金收入少。由于农产品不赚钱，使农民唯一的现金收入渠道受到影响，改变这种情况，同样会寻找现金收入的机会，一个共同的去向——进城。第九、进城打工者的示范效应。多年前形成的民工潮，也带动资金流，不少民工通过打工带回较为可观的现金收入，盖新房、娶媳妇，令人羡慕、效仿，促使农民打工。第十、地方政府的支持。特别是中西部的贫困农村，农村剩余劳动力呈绝对增加之势，由于农民进城打工每年可以给当地带回客观的经济收入，对带动当地经济发展具有积极意义，因此地方政府支持和鼓励农民进城打工，并把它看成是增加当地收入的措施，于是在许多发达的省、市、县设有专为本地打工民工服务的机构，在某种程度上对民工进城起了推波助澜的作用。据劳动和社会保障部门的测算，目前尚有1.5亿的农村劳动力需要转移出来，而且转移的进程正在加快。
大量农民进城打工，不仅在很大程度上挤占城市居民的就业空间，而且农民工价格低廉，促使劳动力市场价格降低，对于拥有土地这种生产资料的农民而言，只要有现金收入，哪怕低一点，也会抓住打工机会。而城市居民没有赖以为生的生产资料，唯有寻找就业机会，才能获得养家糊口的收入。可是如果太低的工资收入，将无法供养整个家庭，不仅不能提供足够的生活资料，更难为小孩支付比较昂贵的费用等。在此意义上讲，城市贫困更甚于农村贫困。处于城市贫困的居民能够享受到政府的低保福利，在社会整体工资水平与低保福利收入差别不大的情况下，低保对象自然选择放弃工作，依赖低保福利。
2、国有改革因素。
改革开放是为了解放生产力，国有企业改革是为了让企业成为真正的商品生产者和经营者，与市场体制相适应。国有企业的改革体现在如下方面：第一、产权体制改革。在开放搞活中小企业的政策下，对中小企业的产权体制进行改革，许多地方将原属于国有的资产权进行让渡，在一定程度上盘活了国有资产。但是企业产权转移，新的企业主必然以市场机制配置生产要素，必然按有机构成的要求配置劳动力资源，由此使原有体制下的劳动者失业。第二、经营方式改革。传统的就业体制以牺牲企业效率为代价配置劳动力资源，使国有企业“人满为患”，在建立市场经济体制中，必须遵循市场进行运作，因此必须对企业生产要素进行重新整合，于是在国有企业中推行减员增效措施，不少企业通过实行提前退休、退养、买断工龄、下岗等办法，让部分职工离职。后两种人中一部分人因补偿的费用耗尽以后，成为低保对象。第三、实施破产制度。按照市场经济规律，对资不抵债的企业实行破产。而许多国有企业计划经济条件下的产物，在市场经济的激烈竞争中，一些企业因当初资源配置不经济，企业的生产经营不能适应市场需求变化，最后出现资不抵债的状况而破产，由于破产导致原有职工失业。据央视国际的消息，1998年至2002年6月底，全国国有企业累计发生下岗职工2611万人。目前需要解决再就业问题的下岗失业人员已经高达一千多万人。其中一些失业人员因找不到合适的工作，在生活没有着落时，只好进入低保。
3、产业结构调整因素。
市场经济促使生产力得到迅速和产业结构调整升级，第一产业由于“三农问题”，调整进程缓慢，尽管如此，农业生产要素的配置、农产品结构调整，正在以市场为基准，土地的有限性，使劳动力出现富余的情况。第二产业的调整进展迅速，由于生产加工性企业云集城市，而城市是市场经济最活跃的地方，企业改革促使其成为独立的商品生产者和经营者，成为追求利益最大化的经济实体，为此企业讲究少投入多产出，讲究规模经济和资源的最优配置，为了实现最大的经济效益，巩固市场地位，企业不断地加快固定资本升级换代，不断提高资本有机构成，以资本和技术密集取代劳动密集，以固定资本置换活劳动，由此减少企业劳动力数量。而新建企业一开始就注重生产要素的市场配置，追求劳动者的素质与固定资本的性能相适应，对新进劳动力素质有着严格的要求，限制了一般劳动力就业。第三产业在改革开放过程中获得了空前发展，但最迅速的是邮电、通讯、、证券等，这些部门主要是技术和资金密集的单位，因此吸纳的劳动力也是有限的，城市社区服务业正处在起步阶段，对于吸纳文化水平低、缺乏知识技能、年龄偏大的失业人员具有重要意义，但是诸多因素使社区服务业没有引起城市劳动者的高度重视，一些人对从事社区服务不屑一顾，因此没有能发挥出吸纳城市劳动力的作用。产业结构调整始终围绕市场发展来运作，市场的无情因素不仅造成对部门升级过程中的富余劳动力实行排斥，更会提高就业门槛提高，使就业空间的相对缩小，低保对象因自身素质低下，每每求职都失望而归，只好望业兴叹而心死，失去对工作的自信心，无可奈何之下，不得不依赖低保福利。
4、移民动迁因素。
随着市场经济的扩张，经济开发区的兴建，城市开发力度加大，占用的土地增多，使农转非人口数量增大，不仅增加城市劳动力供给，而且这部分人中相当数量的人只熟悉农业技术，尽管给予一定的土地赔偿金，但当农转非的补贴费用花完以后，其生活没有着落时，就成为申请低保的对象，由于没有职业技术，难以找到合适的工作，多次折腾失败以后，自信心丧失，成为对低保福利的依赖。
5、收入比较因素。
作为城市居民最低生活保障费用是根据本地经济发展情况确定的，可是一个引人关注的问题是在一些城市里，尽管整体收入水平较高，但是目前城市居民收入的两极分化，使人均收入具有虚假成分，由此确定的最低生活标准存在一定问题，即较多企业，特别是企业，职工收入普遍偏低。如果确定的一个三口之家没有人工作的低保户，其人均收入标准为185元，这样一个家庭可以有555元，与一些企业在职工人的收入相差不大，因此，除非有远超过这种收入水平的工作才可能去做。如果不是这样就可能成为依赖低保福利的家庭。
6、隐含税率因素。
通常各国都是先确定生活贫困线，然后调查申请人的家庭人均收入，当人均收入低于贫困线时，就按其差额进行补助，即所谓补差式救助。这种方案表面上是公平合理的，但是反过来思考，我们就会发现，享受这种低保福利的家庭收入每增长一元钱，就要得到一元钱的补助，相当于征收了100%的个人所得税。为了不减少低保福利，就可能选择不劳动。现实的调查中也显示了这样的结论，如果没有远远超过低保福利的收入的工资才可能吸引低保对象去工作，隐含税率成为影响低保对象工作积极性而依赖低保福利的关键因素。
（二）“福利依赖”的社会分析
1、社区区位因素。在被调查的对象中69.4%来自国有企业和集体企业。从中国大陆失业人员的分布情况看，多数集中在原国有企业所在社区，一个共同的认识是：凡是国有大型企业，尤其是“三线”企业集中的地方，失业现象严重，过去的老工业基地几乎都遇到相同的问题，如北部的沈阳、西部的重庆都是典型的例子。这些城市国有大中型企业之中，人数众多，在结构调整中不可避免地产生大规模裁员，而失业人员由“单位人”转化为“社会人”，沉淀于社区，许多家庭因无收入来源而申请低保福利，这样产生出数量较多的低保家庭，最后导致贫困社区的出现。贫困社区就业机会少，可能导致低保对象在无工作可寻的情况下，形成对低保福利的依赖。
2、社会歧视因素。根据走访调查，多数失业工人不甘于享受政府的低保福利，愿意自谋就业岗位或政府有关机构推荐的工作，但是在自谋职业过程中，往往受到年龄歧视，性别歧视，经验歧视，劳动技能歧视和文凭歧视等。众所周知的“45岁现象”，许多企业将45岁的判定为“废人”，事实上，45岁左右不仅具有最丰富的生活经历、工作经历，更具有家庭责任心，珍惜不容易获得的工作机会，具有献身企业的精神，是最可靠的一个年龄段的从业人员。由于这些人通常经历过人生的酸甜苦辣，因而非常珍惜工作机会，许多人表示只要给他们一份工作机会，他们会认真把握努力地为企业、为家庭、为个人努力工作。但是一次又一次的见工，一次又一次失败，最后挫伤他们的自尊心，而对工作机会表示失望。同时存在社会压力，社区建设似乎成了低保对象的义务或工作，一但有类似的工作人们总把责任推向低保对象，让低保对象感到社会歧视。
4、社会隔离因素。由于贫困社区的出现，经济上可能造成社会隔离。一是社区的贫穷，使社区中的经济单位的收入降低，迫使经济单位撤离，资本外移，加重社区的贫困，如无法提供就业机会，不能给当地带来税收等。二是贫困社区的购买力低下，投资回报率低，阻碍外来资本进入。三是贫困社区本身无法内生经济机构。四是社会歧视。表现为人们不愿意到这些社区去。这些现象必然形成社会隔离，最后令这些低保人员只好安于现状。在贫困社区中即使有靠自己努力发展起来的经济实体，但贫困社区让他们看不到前景，最后可能迁移到其他地方，使社区失去典范作用。
5、福利扩张因素。城市居民最低保障制度旨在为城市贫困居民提供最低生活保障，同时政府要求各地要努力实现“应保尽保”目标，力求全面解决城市困难居民的生活问题，实现社会稳定。但在一定意义上讲“应保尽保”可能导致福利扩张。可能产生这些负面影响：第一，“应保尽保”容易被泛化或扩大化的理解，在街道社区、居委会审核低保权利很大的前提下，可能造成这样的情景。首先，基层社区可能将社区贫困居民扩大化，即使不够条件的也“保”；其次，可能导致“关系优则保”、“闹而优则保”；再次，出现“五马分肥”的现象，反正是国家的钱，尽可能地为本社区创造福利；最后，正是“应保尽保”的泛化，可能助长低保人员依赖福利的心理。第二，“应保尽保”具有“父爱”倾向，容易产生轻就业重低保的印象。第三，“应保尽保”缺乏应有的工作伦理前提，其实对那些有工作能力，并且提供就业培训、介绍工作岗位而又不乐意的人不应纳入“应保尽保”范围。
（三）“福利依赖”的个体因素分析
1、文化素质因素。被调查的“低保”对象中39.4%为初中文化程度者，22.2%为高中（含中专、职高）文化程度者，小学及以下文化程度者占36.4%，大专及以上文化程度者仅占2%.通过与年龄作交互分析，可知成年“低保”对象当中小学及以下者占24.1%，初中者占46.5%，两者合达70.6%.文化素质低使之无法适应生产经营单位工作。
2、职业技能因素。被调查的低保人员劳动技能情况表明，18-59岁的成年“低保”对象中27.6%的人表示自己有专门技术或手艺。调查时有工作的只占2.9%，无工作的占97.1%.大部分的人由于没有技能，不得不依赖低保福利，但是，有劳动能力且有技术，又没有工作，只会给人造成福利依赖的影响。
3、家庭病残因素。经济与社会变迁使人们的价值观、婚姻观发生很大变化，失业下岗人员的婚姻状态令人担忧，为数不少的单亲家庭在经济没有正常来源之时，形成对低保福利的依赖，而且婚姻失败可能造成对工作的信心。另一方面家庭中的老弱病残现象严重，从民政部公布的“全国百城万户低保抽查”中显示，33.7%的低保户家中有残疾人，64.9%的低保户家中有1个或1个以上的慢性病或大病病人，为了照顾病残而无法去寻找工作，只好依赖低保福利。
4、心理失衡因素。与社会歧视相关，低保群体中不愿工作的人都有相似的经历，就是见工失败后的沮丧，最后形成心理失衡。而且由于低保对象中存在着年龄偏大的特点，一些人从心理上感觉到这一生已经没什么奔头，再怎么努力也不会有什么成就，于是悲观主义思想使自己放弃努力，而选择依赖国家提供的最低生活保障下的休闲生活模式。
5、工作伦理因素。在调查中发现，低保人员事实上也不甘心只领取低保费用，因为毕竟数量不多，并不能使自己过上象样的生活，而且靠低保费用生活是很没有面子的事。只是他们认为工作的前提是要有可观的经济收入，比如月收入至少超过700元，否则不愿去做，因为低于700元，与不工作的三口之家应当领取的低保福利费相差不多，而且工作过程中还要扣除相关成本等。同时他们很多人都是过去国有企业的工人，现在虽然下岗，但是对卑贱、低薪、看不到未来的工作不愿问津，如刷皮鞋，当挑夫之类，当清洁工、做家政等。也有过去在就业体制下养成的游手好闲的习性，不想去工作，只靠低保费过日子，长不胖也饿不死，破罐子破摔。在他们当中，多数人认为他们找工作纯粹是为了挣钱，没有意识到这是一种义务、一种伦理和社会义务。
三、反“福利依赖”的政策建议
福利依赖不仅是一个问题，而且是一个社会问题，对经济和社会具有深刻影响，直接影响全面小康社会目标的实现，因此，必须很好解决这个问题。
从发达国家和地区的经验可以看到，要解决福利依赖问题，一是提供学习和培训，让这部分人获得从业的职业技术和技能；二是提供就业岗位，让这部分人能够发挥自己的“一技之长”，从而获得相应的经济收入，在被帮助的过程中培养自助的能力，最后依靠自己的努力，逐步放弃福利依赖，成为自信、自强的劳动者。为此，从我国的实际出发，提出以下两个方面的政策建议。
（一）制定和推行“强制学习”的社会政策
1、“强制学习”政策的内涵。这项社会政策是指针对低保对象中有劳动能力的人开展的与低保福利费挂钩的学习制度，规定享受低保福利的对象必须参加由政府及有关部门培训机构举办各种学习班和培训班。制定这一政策的目的是通过提供学习的机会，让低保对象获得劳动技能，增强工作的伦理和义务，提升自己的工作信心，通过他助和自助方式，重新就业回归社会。推行政策是基于目前我国低保对象普遍存在从业素质不适应就业岗位的特点，希望通过在提供低保福利这种“助人”的供血机制时，同时通过学习为低保对象提供“自助”的造血功能，即在向低保对象提供帮助的过程中，将“授人以鱼”与“授人以渔”有机结合起来，从而达到完善城市居民最低生活保障制度的目的。
2、推行“强制学习”政策的意义和作用。其一，是“学习型社会”的要求。党的十六大报告中强调指出，要建立“学习型社会”，通过学习提高全民族的素质。因此，学习应当成为公民的责任和义务。在调查中发现，低保对象中绝大多数都是有劳动能力的人，文化程度低下，缺乏技能，成为找不到工作的重要原因。组织这部分低保对象参加学习，有利于提高职业技术和技能，为就业打下基础。其二，有利于培育“劳动是美德”的工作伦理。马克思主义经济学理论强调，人类社会的生存和发展必须依靠人们从事的物质资料生产劳动，因此，劳动不仅是人们自身发展的必要行为，同时也是一种社会责任，一种社会伦理，一种美德。不论什么原因引起的失业和贫困，但都应当具有对劳动的向往，只要有就业的机会，就应该努力地去争取，这才是社会获得发展的优良劳动品德。针对现实中的工作伦理缺失和福利依赖的状况，推行学习与福利挂钩的制度，可以让低保对象在学习中培养自助精神，重塑“劳动是美德”的工作伦理，努力工作。其三，有利于实现对低保对象的社会管理。低保对象作为无职无业者，社区往往对他们缺乏一定的制度和行为规范，容易产生社会不稳定的因素，推行学习制度，不仅可以使他们获得相应的技能，同时学习制度也可以实现对他们的管理，减少不稳定的因素产生。其四，有利于填补无业后的心理空虚。与低保对象的交谈中发现，他们大多数人觉得没有工作而感到心理空虚，虽然有充足的休闲时间，但觉得很无趣，因此本身有着“想找一些事做”的想法，但由于没有一技之长，往往见工失败，也会感悟到自己劳动技能的缺乏，如果提供学习的机会，他们乐意参加，这样不仅可以填补心理的空虚，还可以学到劳动技能。其五，通过学习，可以使他们获得相关职业技术和技能，增强从业的自信心。由于市场经济要求生产要素的有机配置，生产部门都强调劳动力素质与生产资料性能的匹配，只有劳动者的素质适合生产资料的性能才有可能成为生产部门所需要的人员。推行学习制度既可以提高低保对象的从业素质，还可以为克服“福利依赖”思想创造条件。尽管学习具有“强制性”，会影响学习者自由支配的时间和空间，但是从长远看，当学习给自己带来更多好处时，会得到更自由的时间和空间。
3、推行“强制学习”政策的措施。构建终生学习机制和体系，要求社会为每一个人提供终身学习的机会，尤其是为享受城市最低生活保障制度提供优先的学习和培训机会，并用具有强制性的办法，进行约束。具体措施可以是：（1）政府部门委托高校和其他社会培训部门承担培训工作。政府可以通过委托方式，选择具有条件和能力的高校担任低保的培训工作，至少应当涉及职业技术、心理咨询和就业辅导方面内容，组建适合低保对象就业岗位的技术、技能培训的师资队伍，根据低保对象的特点，编写相关的职业技术、技能和工作伦理、就业辅导方面的教材，定期到社区服务中心和有关培训机构，开展对低保对象的职业技术技能的培训和就业辅导，同时还要建立相应的见习和实习操作的基地，为增强其“动手能力”创造条件。（2）街道、社区居委会应当在当地政府的领导下，制定实施“强制学习”的具体办法，如规定低保对象每周必须参加多少小时的学习和训练，并实施考核制度，以此督促低保对象参加学习活动。注意发挥本社区志愿者的作用，目前志愿者活动得到越来越多的人士参与，他们当中有许多是具有职业技能的专业人士，充分调动和发挥社区志愿者的作用，鼓励他们参加和指导培训工作，对推行学习制度具有重要意义。（3）建立社区学院。整合现有街道、社区的文化资源（每个街道设置的市民学校，使用率低），组建社区学院。根据社区低保对象的特点，开设专业和技术、技能课程，增强教学内容的实用性、教学环节的实践性；以短期培训、轮训，职业素质培训为主，尽可能根据社区居民的作息特点，制定灵活多样的教学时间。（4）推行低偿或免费学习。鉴于低保对象的经济状况，围绕提高低保对象从业素质的学习和培训活动应当是免费的，如果是街道、社区兴办的针对辖区居民的各种学习班、培训班都应当遵循无偿或低偿服务原则，为更多居民提供学习的机会。政府劳动培训部门应当为社区学习与培训机构提供一定的资助，如给予一定的经费支持。
（二）制定和推行“强制工作”的政策
我国处在社会主义初级阶段，劳动仍是谋生的手段。为劳动者提供就业机会，是实现劳动者自我发展的重要条件。中央高度重视再就业问题。江泽民指出，扩大就业，促进再就业，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大的问题。千方百计解决好群众的就业问题，就是为人民办实事，就是贯彻“三个代表”要求的重大实践。为此全国各地十分重视开发就业岗位，特别是开发城市社区就业岗位。目前，我国城市社区就业机会多，从国家统计局的调查资料中显示，我国大中城市居民家庭目前对社区服务的需求很大，在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛这七个城市中，有70％以上的家庭需要各种服务，其中有近240万户居民目前得不到家电维修的服务，127万户居民得不到房屋维修的服务……累计可为社会提供2000万个就业机会，而目前空缺的就业机会超过了1100万个。有的城市提出，对于下岗工人只要不挑不拣，三天可以提供一份工作，可见城市尚有较大的就业空间。但是，由于以上原因分析中指出的那样，部分低保对象无心于从事社区服务类的工作而依赖低保福利。因此，需要制定和推行“强制工作”的政策。
1、“强制工作”政策的内涵。该项政策是指享受低保福利、有劳动能力的对象，当政府和机构提供与自己职业技能相关的工作机会时，必须接受这项工作，政府根据其收入状况与低保福利额度进行差额补偿的制度。对有劳动能力而不愿接受政府和机构提供的在其劳动能力范围内的就业岗位的低保对象不予提供低保费。政策的目的是体现“不劳动者不得食”“劳动是美德”的工作伦理，主张用向社会提供劳动来获取收入，体现社会公平，既有助于促进低保对象放弃福利依赖观念，同时又提升低保劳动者的自尊。
2、推行“强制工作”的意义和作用。第一，实现强制工作与获得低保福利的对等。从经济学的角度看，有投入才会有收益。只有向社会提供劳动，才能获得相应的经济回报，强制工作就是向有劳动能力、体格健全的人提供工作机会，让他们能够有“用武之地”。第二，有助于实现社会公平。“公平”如我国学者厉以宁教授所认为：公平是指机会均等，只要大家都在同一起跑线上，全都按自己的能力和努力程度进行竞争，尽管竞争的结果有差异，但出发点相同，就可以理解为公平。当低保对象能够以劳动获取低保福利，就可以体现出一种社会公平。第三，通过强制工作，可以使低保对象的收入得到更好的改善。以自己所学技能参加劳动，并努力地工作，有可能获得比自己所得的低保福利收入还要高的收入，这样可以逐步减少对低保福利的依赖，最后走向自立的道路。第四，强制工作有利于提升劳动者的自尊。人的自尊是从自己的工作成就中得到体现和提升的，低保对象的自卑心理往往成为他们寻找工作的心理障碍，强制工作因其“强制”性，尽管可能在短时间内因各种不习惯降低低保对象的工作情绪外，经过辅导和适应，他们会从工作成就中分享成功的喜悦，增强自信，提升自尊。第五，强制工作有助于低保对象回归社会。低保对象往往受到社会隔离，如果没有工作机会将会使他们更加封闭，最后远离社会。为他们提供工作机会，就是为他们提供与社会交往和沟通的条件，在工作中人们的交流，会促使低保对象认识自身价值，逐步回归社会。
3、推行强制工作的措施。（1）政府部门清理和创造就业岗位。就业岗位是推行强制工作的基本前提，没有工作岗位，强制工作就无从说起。因此政府应当放较大的精力在清理和创造就业岗位上。一是清理城市现有劳动岗位，特别是适应于低保对象特点的劳动岗位，并摸清从事该劳动岗位所需要的职业技术和技能，为学习和培训低保对象做准备；二是创造就业岗位，根据低保对象的素质特点，当前应当将社区就业岗位的开拓放在重要日程上，通过创造社区就业空间。大力扶持社区服务中心，加大投资力度，增加社区服务中心服务与就业功能，尽最大限度地为低保对象及失业工人创造就业机会。三是大力发展社区服务型的非营利机构，主要给予政策上的扶持，对于帮助解决低保对象就业的非营利机构给予各种优惠政策，如减免相应减免各种税费，这等于是政府出钱解决低保对象的就业问题，同时，对解决低保对象中无业人员就业卓有成效的非营利服务机构，政府可以通过委托方式，提供一定的福利资源，支持其扩大服务和就业规模，达到化解就业矛盾的目的。（2）促进低保对象就业的合理流动。由于各区、县，街道、社区经济发展不平衡因素，在开发就业岗位上会存在着一定的差异，如经济发达的区、县、街道和社区，可能创造出更多、更广阔的就业空间，但是经济欠发达的地方开拓的就业空间可能相对少一些，因此，需要减少因“属地化原则”引起劳动岗位资源的浪费。要尽可能地协调区属之间、街道之间和社区之间的关系，充分调动社区就业资源，努力为低保对象提供就业机会，加强协调，减少因属地化原则对不同区、街道、社区低保对象的就业的限制，以市场化择业和政府导向相结合，做好低保对象的就业工作。（3）推行“等值”公益服务制度。规定低保对象，特别是有劳动能力的人员，向社会或所在社区提供与低保费大体“等值”的公益服务。如参加“保安”、“保洁”、“保绿”等活动。可以将公益劳动与社会平均服务平均小时工资价格折算成一定的工作量，低保对象必须完成工作量才能享受足额的低保费。但是需要注意的是，在制定具体办法时，要考虑到低保对象中，年龄特点。可以根据年龄情况分别规定一定的公益劳动时间，随年龄增长酌量减少公益劳动量，并将从事劳动的内容、时间等进行登记，成为继续享受低保福利的依据。
总之，反福利依赖问题，应当从学习、培训到就业，建立劳动者依靠自己的劳动来享受报酬的良性机制，一方面培育健康的劳动伦理，另一方面提高劳动者的整体收入水平，抬高社会居民收入的底部，为实现全面建设小康社会目标作出努力。
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①新华社2002年9月12日消息②《人民日报》2002年09月11日第一版③央视国际2002年9月12日消息
④《人民日报》2002年09月16日第九版
⑤民政部：全国百城万户低保抽查资料
⑥重庆市社会工作协会《城市社会工作研讨会集》
⑦郭伟和：《福利学》2001年版，经济出版社
⑧《经济时报》2001.01.09杨宜勇：我国社区就业状况及对策研究
