中国城市居民最低生活保障标准的相关分析
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
本文旨在对城市居民最低生活保障标准进行比较研究，分析各地保障标准的执行情况，并探讨规范城市居民最低生活保障标准的主要对策。
一、城市居民最低生活保障标准的比较分析
为了深入研究城市居民最低生活保障标准，我们主要从以下三个方面对其进行比较分析：与实际贫困线进行比较，各个地区之间进行横向比较，不同年份保障标准变化的动态比较。
1、各地公布标准整体偏低，大多数地区的公布标准低于实际贫困线
整体上看，城市居民最低生活保障的公布标准是偏低的。2002年初，全国平均的公布标准为152元/人/月，只占2001年城镇居民人均收入的29%.即使与1998年的实际贫困线相比，全国平均的公布标准也比实际贫困线少41元，仅占实际贫困线的79%.除北京、山西、西藏和青海等少数省、市、自治区外，其他地区的公布标准都低于实际贫困线，两者绝对差距超过60元的省、区包括河北、山东、广东、广西、海南、贵州、陕西等。其中，公布标准占实际贫困线比例最低的是海南，仅为54%（参见表1：见表）。
根据一些学者在上海、重庆、武汉和兰州等城市所做的调查，当地公布标准难以有效保障贫困居民的基本生活需求。低保对象的收入可以说是仍然只够糊口，他们在食品方面是节省第一，很少考虑营养、吃肉和吃水果，对他们来说还是属于可望而不可及的"高层次消费".穿衣的主要来源是亲友赠送，也有的是基层社区募集的衣物。有病不看的现象相当普遍，原因是负担的医药费太贵。对于许多贫困家庭来说，孩子的学杂费是一个沉重的负担。而且，由于经济等原因，救助对象也疏于社交。在医疗、和社交方面，贫困家庭最起码的需求还是很难得到满足。
2、各地保障标准有差距，特别是补差标准的和实际标准方面差异较大
（1）各地公布标准相差较大
根据民政部救灾救济司2002年1月提供的数据，全国平均的公布标准可以分为三类：最高标准是203元/人·月；中等标准要154元/人·月；最低标准是114元/人·月。具体地看，各地区的公布标准相差较大，最高标准为广东南海市，320元/人·月；最低标准为海南陵水县，52元/人·月，两者相差268地，最高标准是最低标准的6.15倍。大体上，经济发达区的保障标准要高于经济落后地区；大城市的保障标准要高于中小城市；城市的保障标准要高于县城。但是，部分地区低保标准的差距与经济发展的差距不相称，这是不合理的，反映出标准制定过程中存在问题。
从表1省一级的数据看，北京、上海、天津三个老直辖市的平均公布标准都超过了200元/人·月。西藏自治区的情况比较特殊，其平均公布标准也超过了200元/人·月。其他沿海各省（海南省除外），如辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东等，平均公布标准都在150-200元/人·月之间，明显要高于中西部地区的很省份，这些省份的平均公布标准大多在150元/人·月以下（山西、青海除外），其中，江西省的平均低保标准不足100元/人·月，是各省区中最低的。北京与江西的公布标准相差189元。
（2）各地补差标准的计算方法不一致
按照《城市居民最低生活保障条例》（以下简称"条例"）第八条的规定，对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受低保待遇。执行这条规定，要求计算出补差标准，从而必然涉及到如何计算家庭人口，家庭收入。
"条例"对于家庭人口的限定有两点：一是持有非农业户口，二是共同生活的家庭成员，这两点本身有矛盾之处，因为随着城乡居民通婚的增加，部分家庭"共同生活的家庭成员"中难免有持农业户口的。多数地区将这些农业户口的家庭成员排除在外，但是，少数地区，如北京的部分区县，也将他们包括在享受低保的家庭成员中，在实际工作中，还有其他一些情况导致有些本业应该享受低保待遇的人不能享受，而有些不应享受低保待遇的人却享受了。例如，一个三口之家的家庭人均收入本来低于公布标准，但是由于住房困难，他们不得不住在父母家里，而父母收入较高，加上父母后，家庭人均收入可能超过公布标准，因而不能享受低保待遇。也可能是另外的情况，比如三口之家夫妇双方收入较高，不应享受低保，但是把父母接来住，算作共同生活的家庭成员，而父母收入低，或无收入，结果家庭人均收入低于公布标准，具备了享受低保待遇的条件。另外，在"百城万户"调查中我们还发现，少数地区不把收养子女计算为家庭人口。
就家庭收入的计算而言，"条例"规定"是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人，抚养人或者抚养人应当给付的赡养费、抚养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金".但是，在实际工作中，各地的收入计算范围并不完全一致。例如，2000年实施的《北京市城市居民最低生活保险制定实施细则》规定，以下收入可以不计算为家庭收入：对国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的奖励金以及市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴；优抚对象所享受的抚恤金、补助金、护理费及保健金；为解决在校学生就学困难，由政府和社会给予的补助金；社会组织和个人给予的临时性生活救助金（5000元以下）；因工（公）负伤职工的护理费及死亡职工的亲属享受一次性抚恤金；民政部门管理的因公致残返城知青的护理费；按规定由在职人员所在单位代缴的住房公积金及各项社会保障统筹费。2001年实施的《天津市最低生活保障办法》则规定，以下四大类收入可以不计算为家庭收入：奖学金、助学金、科技成果奖、见义勇为奖、独生子女奖励金、补贴、住房公积金、住房补贴、儿童托费补贴、书报费、洗理费；丧葬费、抚恤金、补助金、保险金；不应计入的其他家庭收入。一些地区就职工和群众一次性领取的离岗、下岗或内退经济补偿金、房屋拆迁补偿款、就业安置费、临时择业收入等是否计算为收入，还引起了很大争议。
（3）各地实际福利标准有很大差别
各地在确定保障标准方面的差别，突出地体现在实际标准的差别上。大体上，在发达、财政状况好的地方，政策规定的附加保障内容或优惠待遇要多一些，除了保障最低生活之外，低保户一般还会享受、医疗、水电、住房等方面的优惠，实际福利标准在高于名义标准，例如广东、上海、北京等地。其中，北京市除了每个月给低保对象发放低保金之外，同时还有多达10项的优惠措施。
相反，在经济落后、财政状况比较差的地方，政策规定的附加保障内容或优惠待遇就很少，甚至没有。即使有一些所谓优惠政策，由于部门利益等原因，也很难得到落实，低保户最好的情况就是按时足额得到按名义标准支付的低保金。有时候，实际享受到的标准甚至要低于名义标准。我们在山东省淄博市考察时发现，由于财政困难，除了按名义标准发放低保金之外，几乎没有任何其他的优惠政策，有时按名义标准的低保金还发生拖欠。
3、近年来各地公布标准都有所调整，但调整幅度相差较大
尽管"条例"并没有详细规定是否必须对公布标准实施动态调整以及如何调整，但是，各地在低保实践中，还是逐步提高了低保标准，最初一次全国性提标来自中央政府的推动。1999年，为庆祝建国50周年，国务院办公厅发出通知，要求各地将低保标准在原有基础上上浮30%.提标后，财政困难地区增加的低保支出，由中央财政帮助解决。
从全国36个主要城市的情况看，2002年的公布标准普遍高于初建低保制度时的标准。在这些城市初建低保制度时，没有保障标准在300元/人·月以上的，大多数城市在100~150元/人·月之间，占63.9%；另有8.3%的城市保障标准在200~300元/人·月，25.0%的城市在150~200元/人·月，2.8%的城市保障标准低于100元/人·月。而2002年则已没有一个城市的保障标准低于100元/人·月，多数城市在150~200元/人·月之间，占50%；另有38.9%的城市保障标准在200~300元/人·月，5.6%的城市在100~150元/人·月，5.6%城市保障标准高于300元/人·月。
在全国36个主要城市中，公布标准变化幅度最高的是北京市，已经从最初的170元提高到目前的290元，增幅达120元；变化幅度最低的是乌鲁木齐市，最初是120元，目前是156元，只增加36元。整体上看，从1997年到2002年，北京、哈尔浜、杭州、宁波和深圳的公布标准化增幅都在100元以上；太原、呼和浩特、长春、合肥、贵阳、拉萨、乌鲁木齐等城市的增幅都在50元以下；其他城市的增幅都在50~100元之间。这种增幅的差异主要是由于各地经济水平，居民消费水平和物价水平等方面的变化不一样，但是与保障标准动态调整不规范也有很大关系。
二、城市居民最低生活保障标准的执行情况
我们可以从三个主要方面来考察城市居民最低生活保障标准的执行情况；操作层次上存在的变通标准、低保金的按时足额发放情况和多元化标准的执行情况。
1、多数地区在操作层次上采用了变通标准
按"条例"的规定，各地的公布标准，即家庭人均收入标准是判断某个家庭是否可以享受低保待遇的最重要的标准。但是，在实际工作中，由于家庭收入很难核算，比较普遍地存在着隐性就业，隐性收入和隐性财产的情况，所以，各地比较普遍地采用了变通标准。
最初两个变通标准是劳动年龄段和"视同收入".很多地方将处在劳动年龄段并有劳动能力的人排除在低保范围之外。而无论基家庭收入状况如何。一些地区还采用"视同"的办法家庭收入，也就是把应得收入计算为实际收入。例如，处在劳动年龄段的有劳动能力的人，被视同能够拿到当地的最低工资，而无论其是否就业以及实际收入情况；失业下岗人员被视同能够拿到相应的失业保险金或基本生活费，而无论其是否确实拿到；离退休人员被视同能够拿到基本养老金，也不论实际情况。在某种程度上，正是因为这两个变通标准，造成了长期的"应保未保"问题。在2001年到2002年的自上而上推动的低保扩面工作中，这两条标准被中央视为各地的"土政策"而加以批评，终止，由此大大推动了"应保尽保"工作。
但是，由于家庭收入核算的难题依然存在，许多地区在实际工作中依然采用其他类型的变通标准，例如实际生活水平、家庭拥有高档消费的情况等等。北京市规定，家庭中虽无从业人员，但生活来源有其他渠道，且日常实际生活水平明显高于本市当年城市低保标准；拥有自己出资购买的汽车、摩托车，手机等非生活必需高档消费品；安排子女择校或者在民办、私立学校就读及饲养高级观赏宠物等的城市居民不属于低保范围。辽宁省的规定更加细致。在《辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）》中，专有一条规定了6种对象不能享受低保待遇，如实际生活水平高于当地低保标准的，家庭存款超过一定限额的，私有住房建筑面积人均超过一定标准的，3年内购买商品房或高标准装修现有住房的，家中购买高档非生活必需品的，家中安装电话且月费用总额超过当地低保标准15%的，家庭有高于当地低保标准的馈赠、礼金支出的，等等。我们在"百城万户"调查中还发现，有些地方把是否有家庭经营作为判断能否享受低保待遇的依据，而无论其实际收入情况。申请者则认为其家庭经营亏本，无以为生，要求享受低保。由此，申请者和当地民政部门还发生争议。
事实上，变通标准的采用是不事避免的，这里，主要原因在于"条例"本身不够完善，社会信任缺失和居民收入监控手段不全。即使像"视同收入"这种变通标准，尽管民政部表示反对，但是，目前在一些地方也还依然存在。某些方面的视同甚至有"条例"本身的规定作为依据。例如，"条例"规定，法定赡养人，扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费应当计算为家庭收入，但是，实际上有些人拿不到相关费用。对于这种情况，很多地区依然采取"视同"的做法，并认为这种做法有助于督促相关人员尽责。
2、大多数地区能够按时足额发放低保金
2002年9月~10月开展的"百城万户调查"表明，全国大多数地区能够按时足额发放低保对象的低保金。百城实地访问和万户通信调查两个数据合并，显示全国能够按时，足额领取低保金的人大约在90%左右。其中，89.5%的低保户能够按时领到低保金，90.9%的低保户能够足额领到低保金。考虑到万户通信调查所受到的干扰较小，这里主要利用万户通信调查的数据，分析各地低保金的发放情况。
万户通信调查表明，大多数地区能够做到按时，足额发放低保金。其中，调查对象能够按时领到低保金的比例为83.8%；能够足额领到低保金的比例为84.3%.
进一步分析表明，北京、上海、福建、浙江、青海、江苏、黑龙江、辽宁、天津等省份按时发放低保金的比例超过90%；而海南、西藏、新疆、山西、兵团、云南、广西、贵州、吉林、湖南、河南等省份按时发放低保金的比例低于80%；其他省份按时发放低保金的比例介于80%到90%之间。
就低保金发放能否足额而言，做得比较好的省市有北京、上海、福建、浙江、青海、江苏、黑龙江、山东、辽宁、天津、其足额发放率均超过90%；而海南、西藏、新疆、山西、广西、贵州、四川、吉林、湖南、河南等省份的足额发放率都低于80%；其他省份足额发放低保金的比例介于80%到90%之间。
需要指出的是，尽管大多数地区能够按时足额发放低保金，但是，与2002年初各地上报民政部的数据相比，低保户实际得到的低保金要偏低。其中，就低保家庭每月实际得到的低保金而言，要比上报数字少67.45元；就低保家庭人均实际得到的低保金而言，要比上报数字少36.49元。
进一步分析还表明，就补差标准而言，人均每月实际补助20元以上、20-40元、40-60元、60-100元、100-200元和200元以上的比例分别是32.0%、26.7%、15.4%、15.0%、9.6%和1.2%，而在2002年初各地上报数据中，相应比例分别是14.5%、27.4%、20.8%、20.3%、12.7%和4.3%.很明显，实际的补差标准与年初上报的补差标准相比要偏低。
这种低保金实际发放标准低于上报标准的情况，原因比较复杂，因为2002年低保扩面工作进展迅速，低保对象构成发生重大变化，大量有一定收入但又不超过低保标准的人被纳入了低保范围，由此可能导致整体上补差标准的降低，因为低保制度实际上是一种差额救助制度，需要减去低保对象的已有收入。但是，这当中，也不能排除部分地区由于人为原因或财力限制，压低了补差标准。
3.很少地区能够考虑不同家庭情况执行多元化的保障标准
不同类型的家庭由于家庭规模和人口构成方面的差异，其基本生活需求也存在着差别。有鉴于此，在社会救助制度的实践中，国际上通行的做法是针对不同的家庭执行不同的救助标准。但是，在我国城市低保制度的实践中，各地普遍的做法是执行统一的固定标准，很少地区能够考虑家庭规模和家庭人口构成的影响。迄今为止，只有东部沿海的少数城市，例如福州、厦门、杭州等地、考虑了家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。
家庭规模的影响主要体现在随家庭人口增多，可以产生规模效应，节约生活资源。例如，国家统计局城调总队曾经过家庭规模对于家庭消费的影响系数：以三口之家为1，当家庭规模为1、2、4、5及以上时，家庭规模影响系数分别为1.13、1.01、0.98和0.94.从我国目前低保对象的家庭情况看，实际上存在着多种规模的家庭。"百城万户调查"结果表明，低保家庭中1人户占15.2%，2人户占17.9%，3人户占36.8%，4人户占18.4%，5人及以上户占11.7%.对于这些不同规模的家庭，应当有不同的救助标准，以便实现保障资金的效益最大化。否则，有的家庭生活资源过剩，而有的家庭生活资源则不足。
家庭结构对于家庭生活需求也有着重要影响。这里，家庭结构主要是指家庭成员的构成。很明显，老人多、孩子多、病人多、残疾人多的家庭，其生活需求就要比与之相反的家庭高。同时，从动态的角度看，随着家庭生命周期的变化，家庭的结构类型也会发生变化，由此导致家庭消费结构和消费水平发生变化。这样就要求低保标准考虑不同类型家庭需求的特殊性，避免保障不足中或过渡保障。一些发达国家在实施社会救助时对于家庭结构因素很重视，普遍的做法是根据不同的家庭的情况设定不同救助标准，值得我们借鉴。
事实上，考虑到目前低保对象家庭构成的特殊性，即有很多人是有劳动能力的，为了使低保制度与促进就业相结合，也有必要执行多元化的弹性保障标准。例如，对于有劳动能力且积极寻求就业的低保对象。可以稍微提高其保障标准，或者在他们就业初期收入不稳定的情况下不降低他们的保障标准。如此，既可以赋予低保制度积极的救助取向，又可以促进低保对象就业，最终走向自食其力。
三、规范城市居民最低生活保障标准的若干建议
综上所述，目前城市居民最低生活保障标准方面存在的主要问题是：公布标准制定比较随意并且偏低，定期调整缺乏统一规范；公布标准没有考虑到家庭规模与结构的影响，缺乏弹性，在计算补差标准方面，各地对于家庭收入的计算缺乏统一规范；纯粹收入标准在执行过程中面临困难；部分地区还有不能按时足额发放低保金的现象；由于各地优惠政策的差异，导致实际福利标准相差悬殊。有鉴于此，作者特提出以下政策建议：
第一，规范各地公布标准的制定和调整。这里，一要正确理解城市居民最低生活保障的目标，即保障居民基本生活需求，不能片面强调保障最低生活；二是明确低保标准是相对独立的标准，它的惟一对照就是居民的基本生活需求，而不是其他保障标准，如最低工资、失业保险金、下岗职工基本生活费等，三要规范各地计算贫困居民基本生活需求的方法和程序，培训基层工作人员，推广使用的指标体系，四要坚持进行居民生活消费调查，根据调查数据确定保障标准；五要强调共享成果的原则，定期调整保障标准，并使公布标准占到各地居民平均收入的30~40%.
第二，尽快委托权威机构开展规范的抽样调查，确定家庭人口规模对于生活消费的影响，并据此制定适合各地具体情况的多元化弹性保障标准。就家庭结构而言，对于一些特殊类型的家庭，例如，单亲家庭以及有完全丧失劳动能力的残疾人，重病患者和未成孩子的家庭，可以考虑在公布标准的基础上上浮10~20%；对于家庭成员积极寻求就业以自食其力的，在保障标准的确定和保障金的发放时间上也应给予必要的激励，避免挫伤其工作的积极性。
第三，尽快出台《最低生活保障申请者家庭收入核算细则》，完善收入申诉与监控体系，确保家庭收入核算的规范化。例如，对于什么情况下城市居民家庭中的农业户口成员应当享受低保，哪些人的收入应当计算为家庭收入，什么样的收入应该计算为家庭收入，以什么样的时间单位计算家庭收入，基层工作人员与低保申请者分别具有哪能些权利和义务等等，都应有详细、明确、统一的规定，以确保各地在计算补差标准时的规范性。
第四，并适当采纳各地积累起来的识别低保对象的经验，不一定要坚持惟一的收入标准。至少，应该同时采用消费标准。如果低保申请者的实际生活水平高于低保公布标准，应当不能享受低保。对于各地采用的其他变通标准，如家庭财产，高消费倾向等，应当逐步统一规范。要进一步完善民主评议机制，确保低保标准执行的公平性。
第五，要进一步完善低保资金的筹措机制，加大对于财政确实困难地区的转移支付力度，确保低保金的按时足额到位。比如，可以考虑确定个人收入所得税的一定比例为低保专项资金。在此基础上，应该加大监督检查力度，改进低保金的发放方式，确保低保金的按时足额发放。对于人为拖欠、挪用、克扣甚至贪污低保金的人应当严加惩处。
第六，应当逐步规范针对低保对象的各项优惠政策，在低保制度的基础上，建立统一的、普遍有效的综合性社会救助体系，努力避免各地低保对象的实际福利标准相差过于悬殊，在一定程度上保证实际福利标准地区分布的公平性。
最后，鉴于城市居民最低生活保障标准的制定和调整是一项比较复杂的专业性工作，可以考虑让权威性的专业部门来做。比如，可以在中央层次成立"城市贫困监测中心"，统一制定和调整各城市的保障标准，或者培训、指导各城市的标准制定和调整工作，特别是公布标准的制定和调整工作。
