中国义务教育与公共财政
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
自20世纪80年代中期以来，中国的教育体制进行了两项重要的改革。第一项改革是下放权利和责任——地方政府负责基础教育。第二项改革就是教育融资渠道的多元化。过去是政府完全承担所有教育经费，而现在政府财政拨款只占整体教育支出的一半。这些改革调动了地方政府和社区的积极性，但同时也给地方财源和管理能力带来了更大的要求。
在中国，教育是一项目庞大的事业。考虑到其规模，中央政府别无选择，只能是下放基础教育服务的责任。1999年，中国有609，626所小学和63，086所初中，教师人数达900万。全国小学生人数为1.35亿，普通初中生达到5799万（表1）。但是，分权所面临的必然挑战就是：分到什么程度？如何协调各级政府？如何筹措教育经费？
表1中国普通小学和初中基本数据
资料来源：1996年，1998年《中国教育统计年鉴》。
过去10年来对教育部门的批评在增加，主要集中在两个相关的问题。首先，贫困地区不能为学龄儿童提供足够的教育机会，而且国家九年义务教育的目标还远未实现。其次，各地区教育质量的差距巨大，且越来越大。造成这些问题的根源就在于基础教育筹资地方化之后，在地方政府自身财政收入匮乏的情况下，没有中央政府足够的均等化转移支付相配套。这也反映了预算体制和激励机制的缺陷。由于县、乡/镇政府之间的职责缺乏明确的划分，在财政收入匮乏的情况下，尤其对农村基础教育产生严重的影响。
本的安排为：第一节有关中国教育政策和现状的背景情况；第二节讨论教育筹资；第三节检查预算行为及其对结果的影响，第四节教育支出成果。
一、背景情况
1.1国家政策框架
中国政府早就认识到了教育在发展和社会进步中的核心作用。1986年通过的《义务教育法》要求到2000年实现雄心勃勃的、面向所有儿童的小学六年、初中三年的义务教育（“普九”）。1996年的“九五计划和2010年教育发展规划”
对这个目标进行了适当的调整，规定到2000年要实现以下目标：
小学在校生达1.35亿人，比1995年增加300万人，年递增率0.45％。初中在校生达到5500万人，比1995年增加770万人，年递增率3.1％，初中入学率达到85％左右。按省级政府制定的实施义务教育标准，在占85％的人口地区普及九年义务教育，在其余10％的人口地区普及5-6年小学教育，5％的人口地区普及3-4年初级小学教育。小学和初中学生辍学率分别降低到1％和3％以下，进一步缩小女童和男童、农村和城市、贫困地区和发达地区、少数民族聚居地区和其它地区学龄儿童入学率的差距。为残疾儿童、少年提供更多的学习机会。
3-5周岁儿童入园率（包括学前班）达到45％以上，大中城市基本解决适龄儿童入幼儿园的问题，农村学前一年级幼儿入园（班）率达到60％以上。
考虑到各地区的不同情况，普及九年义务教育采取分步实施的策略，把全国所有省分成三个类别。第一类（“一片”）包括九个相对比较发达的沿海省份。第二类是中部12个省：安徽、福建、海南、河北、黑龙江、河南、湖北、湖南、江西、陕西、山西和四川。其余的省份大多在西部，属于第三类（“三片”）：重庆、甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆和云南。一类地区的省份在1996-1997年实现了普九，二类地区的省份到2000年在90%的人口地区实现了普九。对三类地区省份的目标更为迟一些，到2000年这些省份要在65%的人口地区实现普九。
1.2现状
一类地区省份顺利地实现了普九目标，但比较贫困和偏远的山区县要实现这个目标还有很大的挑战。到2000年底，在500个左右的县（超过一亿人口）还没有实现普九。
教育部在1999年进行的调查估计，另外还有600个县需要更多的资金巩固其普九成果（王蓉，2001）。
甘肃省有35个县（全省共有86个县）没有实现普九，包括实地考察的和政与积石山两个县。根据甘肃省教育委员会提供的情况，全省95%的人口地区普及了初等义务教育（普初），而只在61%的人口地区实现了普九。事实上，和政县刚刚在2000年通过了普初验收，而积石山是全省六个还没有通过普初验收的县之一。省教育委员会表示和政县计划2007年实现普九，而积石山则计划到2010年实现普九。数据表明这两个县的教育条件十分差，校舍危房率为21.33%，学校生均图书仅为5.45册。教师素质也十分差。积石山50%的小学教师不具备国家规定的小学教育学历达标标准。[1]
1.3职责分工
由中共中央和国务院联合下发的《关于教育体制改革的决定》（1985年）
最早划分了各级政府的教育职责，并随后写入了《义务教育法》。根据国务院1994年7月发布的“关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见”的规定，中央政府决定教育政策和教育发展规划，但具体实施由地方政府负责。省级政府负责基础教育事业的总体规划，并为各县满足经常性提供支持。实际实施义务教育的责任在城市由市或较大市的区、在农村由县承担。实施意见似乎明确了由县提供基础教育经费，而乡/镇则具体提供基础教育服务。
“实施义务教育的主要责任在县级政府，包括统筹管理教育收入。乡/镇级政府负责实施义务教育，确保学龄儿童和青少年义务教育权利的实现”。
实施意见对县、乡/镇两级的职责并没有进行明确的划分。而且，这些规定似乎还与《预算法》相抵触，因为《预算法》规定各级政府根据各自的责任范围独立制定预算。即乡政府应该对乡及乡以下学校负责。虽然实施意见要求“在经济比较发达的地区，仍然实行县乡两级共同为义务教育提供经费，以尽可能地利用乡级财力”，乡政府承担了主要的财政负担，即使是（或许特别是）贫困县更是如此。
就普九而言，县级政府要就本行政区域内逐步推广普九而制定计划。根据各县的计划，各省制定全省的计划。省级政府承担普初和普九的督导责任，并制定相应的验收标准。
值得注意的是，2010年教育发展规划还明确了若干评估标准，不仅有入学率，还有降低辍学率、缩小男女儿童入学率的差距、城乡入学率差距、富裕地区和贫困差距、少数民族和汉族的差距等。但在具体实践中，最主要的衡量指标是总入学率，完全没有考虑衡量教育质量。
二、筹资
决策职能和筹资职能的分离对实施九年义务教育带来了很多问题。普九政策是在1986年提出来的，没有任何资金配套计划，而且财政部没有任何机会对这一计划的可行提出疑问。
而且，正如在第二章所解释的，财政收入的划分是根据1988年中央政府与省级政府财政包干体制，基于当时大致的支出类别决定的。因此，收入和支出之间产生了脱节。鉴于到开始实施九年义务教育时，很可能在划分财政收入分配比例时，没有考虑其给地方政府带来的支出压力。另外，1994年分税制带来了财政收入重新向中央财政集中，从而加剧了纵向财政缺口。
由于没有另外的政府间转移支付，地方政府在没有办法的情况下只好寻找资源来力图实现普九。随着在90年代中期成功引入教育专款，对地方政府的压力得到部分减轻。
为了改善地方政府提供教育服务方面的筹资能力，中央政府在1988年开始采取多渠道筹集教育经费的政策，政府不再是基础教育经费的唯一承担者。1995年通过的《教育法》确认了这一政策：（第五十三条）：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。
除了财政拨款，其他教育经费来源包括城乡教育附加费、收取的学杂费、校办产业收入、勤工俭学收入、社会捐款捐资等。如表2所示，这些收入占到1998年全国教育支出的40%.表2也显示了不同地区对财政拨款的依赖程度。在甘肃省，财政拨款（不包括教育附加费）占到教育支出的64%，高于全国53%的平均水平。在和政县，这个比例高达95%.总的来说，财政拨款所占的比例不取决于财政投入的规模，而在于贫困地区的教育附加费和其他非预算收入很少。在贫困地区，家长、学生、社区和学校自身筹措教育资金的能力很低。通过比较甘肃、湖南和江苏的人均教育支出和来源，甘肃省的人均教育支出水平是最低的，但来源则主要集中在财政拨款。与此相反，江苏的所有数值均为最高（见表3）。
2.1预算拨款
对教育的财政支出已经从1978年的75亿元，增长到1998年的1726亿元，其占财政总支出的比例也从6.7%增长到16.0%.但是，教育支出占GDP 的比例只从2.07%增长到2.17%（财政部1999年），远远低于其他东亚国家。为了把教育财政支出水平提高到与政府强调的教育优先地位相当的程度，自80年代以来已经通过了一系列的法规。但这些法规似乎大多没有发挥作用。表4表明在财政总支出中教育拨款所占的比例近年来不仅在和政县和积石山县在下降，而且就全国汇总的预算来说也是如此。
2.2教育附加费
国务院在1986年批准开始在城市的国营、集体和个体征收营业额1%的教育附加费（当时包括产品税、附加税和营业税）。征收比例1990年8月提高到2%，到1994年又提高到3%（West 1997）。地方政府决定实际的征收比例：和政县和积石山县均为1%.教育附加费最初是作为预算外资金设立的，在1991年列入财政收入。从1992年开始，这项财政收入已经列入预算。教育附加费由地方税务局收取，只能用于基础教育。从1992年开始，教育附加费开始迅速增长，每年增长19%.教育附加费收入主要在城市；除了来自富裕城镇或乡镇企业的捐赠外，地区的县很少从城市教育附加费收入中分得一杯羹。
从80年代开始征收农村教育附加费。农村教育附加费与城市教育附加费在两个方面有所不同。首先，农村教育附加费仍然是预算外资金，其次是对农民和企业都征收。国家政策要求乡镇政府征收教育附加费，由县教育行政部门或乡镇政府管理，只能用于农村地区的中小学。征收比例一般为农民人均年纯收入的1%，以及乡镇企业和私人企业税额的1%.到1990年，农村教育附加费开始对城镇地区居民住宅建设和商业性建筑征收，以支持农村教育。[2]在许多县，公职人员和国营企业职工也要交纳工资收入的2%作为农村教育附加费（West 1997，第230页）。根据教育部的报告，1998年农村教育附加费收入达到164.53亿元。
2.3其他非预算收入
“企业办学收入”是指有大型企业为职工子弟开办的学校的支出；与此类似，“社会组织和个人办学收入”是指由个人和社会组织所办学校的支出。在象和政县和积石山县这样的贫困县，这些都完全不存在。
“校办企业利润、勤工俭学和社会服务”在许多地区是教育经费的一项补充。这些渠道可以追溯到文化大革命时期的运动，当时学生要从事生产劳动作为教育的一部分。现在，学校可以开办企业，为学生提供工作机会，同时获得额外的收入。这种做法引起了争议，因为家长有时抱怨他们孩子的劳动负担过重。另外，学校一般缺乏管理经验、技术和资本来成功地开办企业。这在很少或几乎没有乡镇企业的贫困地区尤其如此。校办企业的一个主要竞争优势就是其免税待遇，学校可以把企业承包出去而通过税收优惠政策获得利润。在这种情况下，学生完全不参加企业的活动，学校的参与也是极为有限的。
学校收费。根据省物价部门、财政部门和教育部门的指导意见，学校收费标准由地、市级政府决定。在甘肃省，每个地、市的标准都是统一的。在临夏州，把所有县、市分成三类：城镇、农村川区和农村山区。每一类都有各种收费的最高限额，但其差别远不如人均收入的差别大。
这些收费是预算外收入，并由学校支配。考察团在和政县和积石山县参观过的学校都说对学生的收费是他们最重要的资金来源，而且经常是学校运转的唯一资金来源。虽然在这些县的收费是甘肃省最低的，且比大多数地区低，许多孩子仍然由于家庭困难而负担不起。在这种情况下，学校经常免去他们的费用或收取部分费用。
2.4公平问题
近期的若干研究揭示了在不同地区间，包括省际和省内存在的人均支出的差距。特别值得关注的是尽管义务教育工程提高了人均教育支出最低地区的水平，但由于政府财政体制限制，处于最低水平的地区并没有多大改进。（表5）
由于贫困地区无力提供教育经费，产生了两个结果：（1）教育服务的质和量都比较低，（2）更多的成本转移到了学生和家长身上。
教育的私人成本相对家庭收入来说比较高，特别是在贫困地区/在实地考察过的县，虽然学校收费很低，每年小学只有30元左右，但学生平均还要支付75元课本费。在人均收入只有853元的积石山县，送一个孩子上学的这些费用要花去一个家庭3-4%的收入（按一个家庭三到四人）。就现金收入来说，一般家庭收入的50-60%为现金，孩子上学的费用要花去6-8%的现金。而且，在这些县内，差距更大：在那些人均收入只有200-300元的乡镇，教育的私人成本就更高。各种调查发现，上学成本过高一直是辍学和不入学的主要原因。研究也发现，为了不支付高昂的课本费，许多孩子干脆不要课本（Brock ，1998）。这也是造成学生辍学的一个原因，因为没有课本的学生没法进行学习。
2.5筹资效率
在中国，许多预算外资金是由支出单位直接征收和管理的。在教育部门，校办和社会服务收入和学杂费是由学校在几乎没有监管甚至记录的情况下征收、管理和支出的。在甘肃省考察的两个县，财政局和教育部门都没有学校预算帐户。
就教育附加费而言，两个县在征收和管理上有所不同。在强调统一预算管理的费改税的过程中，和政县要求乡/镇政府把征收的农村教育附加费全部上缴县财政局。县财政局留下20%，返还乡镇80%.乡/镇政府要用这笔资金来维持农村学校运转。在积石山县，乡/镇要上缴全部农村教育附加费到县政府，然后用于项目支出。然而，在过去的几年中，所有的收入都用于义务教育项目配套资金，没有一分钱返还给乡镇。实际上，这就等于剥夺了农村学校的公用经费支出。
即使是在中央一级，财政部与教育部的数字也有很大的出入：1998年教育部说征收了83.4亿元，而同期财政部说征收了113.3亿元（国家统计局，1999，第2页；财政部，1999，第449页）。因此，整个行政管理体制从上到下需要加强对预算外资金的管理，以便对可能的教育经费进行合理的分配。
三、预算管理
教育预算也是不系统的—大部分预算外资金，是由征收单位在没有报告或预算的情况下花掉了，责任感也很低。
3.1人员经费预算
根据在甘肃省使用的零基预算方法，这两个县对人员费、公用经费和特别项目分别制定预算。人员经费预算是以数字为基础的方法，根据实际人员数来确定。所有教师的工资，包括乡镇中心小学、村小和教学点教师，都在县一级做预算，并由县直接支付。在其他省，如河北，有些乡镇仍然向负责人发放工资。
在中国的基础教育体制中，教师根据报酬和素质分成两类：公办教师和代课教师。代课教师起源于50-70年代由农村集体设立的“民办学校”（区别于“公立学校”），这些学校的教师也称为“民办教师”，他们是由集体付报酬，不是政府正式工作人员，他们的任职条件也不那么严格。从80年代初期开始，农村集体组织开始解体，农村学校和城镇学校（公办学校）之间的界限消失了。1986年，中央政府要求通过逐步取消民办教师而把两类教师合并。
这主要通过停止聘用新的民办教师、逐步把现有民办教师转为公办或现有民办教师退休来实现。到1990年，中央政府要求立即取消民办教师类别，把所有民办教师转为政府工作人员。
然而，即使是十年之后，农村地方政府仍然发现无论从财力上和师资供应上，很难大量提高公办教师数量以满足农村学校的需要。作为一种权宜之计，新的一类“代课教师”取代了民办教师，这些教师的素质更差。事实上，许多地方民办教师仍然存在。[3]在和政府县和积石山县，乡、村学校主要是民办/代课教师，而县城学校的教师主要是公办教师。
工资待遇差别很大。比如，在和政县，一个最低级别的公办教师的月收入在400元以上，而一个代课教师根据其级别其工资只有56-160元。和政县的代课教师分成三个级别：第一级是具有高中或初中毕业文凭并居住在农村；第二级是具有同样教育水平但是城镇居民；第三类是城镇居民并具有大专文凭。除了工资，县政府要求乡镇政府给第一类代课教师每年提供300-500公斤粮食作为一种工资的补充，但这一政策并不一定能落实。在积石山，代课教师分成两类：一是在当地聘请并具有高中文凭，二是从外县来的并通常具有二到三年以上的高等教育专业训练。第一类教师由县政府每个月提供107.5元的工资，另加300公斤由乡镇政府提供的粮食，第二类教师每个月平均工资为350元。
代课教师的大量存在，表明地方政府很难或不原意执行中央政府的教育政策。在财政地方化之后，中央制定标准的政策变成无经费式命令，结果是给下级政府造成经费困难。代课教师现象也许反映了地方政府对工资灵活性的偏爱。随着越来越按沿海地区和城镇地区的水平来制定全国统一的工资待遇，而这些全国统一工资待遇又大大高于当地的工资水平，地方政府不愿意或无力支付这些工资。为了解决这个问题，只好以牺牲教育质量为代价，依靠民办教师或代课教师。
3.2公用经费预算
公用经费预算似乎只是走过场，在甘肃省考察的两个县都没有认真考虑过这方面。在和政县，拨款是根据学校教师人数，按每人160元的额度计算。但实际上，预算并没有执行。每年资金是逐步支付，并没有考虑预算数量。每当有资金需求，县教育局就向财政局打报告。另外，和政县的预算中，公用经费是由教育局和学校分享。到2000年12月，县教育局已经从财政局共收到了13万公用经费。但这些钱一分也没有下拨给学校，都是由教育局自己花掉了。教育局抱怨说这些拨款甚至不够满足教育局日常运转的需要。[4]乡、村学校完全依靠预留的农村教育附加费来负担公用经费支出。这与河北的情况是一致的，各级政府只关心自己所属单位的经费。
在积石山县，学校公用经费预算是根据每个学校的公办教师数来决定的，每个公办教师300元。为了避免和政县出现的教育局行政经费占用学校公用经费的情况，教育局的行政经费与学校的经费单独做预算，学校直接从财政局获得经费。结果也只是比和政县的情况稍好一些：2000年学校公用经费的预算为358，500元，但直到十二月初也只有150，000元下拨给了学校。
公用经费极为匮乏的情况在表6中可以看出来，全国1999年教育支出中，只有7-9%的教育财政支出用于公用部分。在这方面，和政县和积石山县的情况相当典型，表7表明两县1999年教育事业费中的98%和93%分别用于人员经费。在甘肃省，这一比例为83%.这就说明了学校为什么校舍破旧不堪，缺乏教学材料。人员经费支出在教育总支出中的快速增长似乎是一个普遍的现象，这与“三个增长”的政策是完全对立的。“三个增长”就是为了解决教师工资提高挤占学校其他经费的问题，要求提高生均公用经费。
3.3义务教育预算中央政府专门建立了若干教育专项资金，主要包括：
l 国家级贫困地区义务教育工程（简称“义教工程”）
l 职业教育专款
l 师范教育专款
l 义务教育专款
l 特殊教育专款（用于残疾儿童）
l 少数民族教育专款
l 助学金
表8罗列了1998年这些专项资金的数额。义教工程资金是最大的一笔。而且，就中央政府的投入和覆盖范围而言，这也是中国上对教育的最大的政府间转移支付。义教工程的目的是为了帮助绝大部分项目地区普及初等义务教育，扶持部分项目县实现九年义务教育。
义教工程资金用于学校土建、教学仪器设备、课桌椅、图书、教师培训和校长培训。土建是占用资金最大的一个部分，主要用于改善小学的物质条件，消除危房，改扩建校舍。在义教工程第一期（1996-2000年）中，项目资金总额超过了100亿元，其中39亿来自中央政府。
在现在的五年计划中，中央政府预算中又安排了50亿元用于二期项目[5].义教工程覆盖了第二类和第三类地区的22个省，包括西部地区的省。在选择项目县时，优先考虑老革命根据地和少数民族地区。
按照专项资金的要求，义教工程资金要求地方政府提供配套资金。一般原则是第二地区的省按2：1的比例提供配套资金，而第三类地区省按1.5：1的比例配套。在项目开始前，每个省要与部和财政部要签订关于提供配套资金的协议。然而，协议只是明确了配套资金的总额，没有明确省、地、县、乡的责任划分。
和政县的情况反映了义教工程在管理中的问题。首先，义教工程一期在该县的资金为1500万，是在该县实现普九的所需的物质投入的一部分。[6]其次，即使是这笔资金也给该县财政带来很大压力。在义教工程中，和政县从中央政府获得550万元资金。在要求提供的940万元地方配套资金中，省政府承诺提供440万，州政府承诺提供55万，还有440万元由县政府自己筹措——在借贷无门的情况下这个数额远远超出了该县的财政能力。尽管在甘肃省乡镇不是一级财政单位，县政府只承诺配套55万元，其余的385万元要由乡镇政府提供。迫于提供配套资金的压力，乡镇只好把所有教育附加费集中用于义教工程，结果是失去了公用经费的主要来源。即便如此，也要好几年时间才能筹集到这么大笔资金。再次，义教工程资金似乎是按照平均原则分配的（尚未实现普九的县），而不是根据是否愿意或有能力提供配套资金来区别对待。
3.4预算效率
在有限资金的过多用于义教工程项目而项目又由于缺乏足够的资金无法及时完成时，普九资金分担办法和不加区别对待造成的结果就是低效率，而且由于过多的资金用于投资，带来了对当前教育活动的伤害。普九投资以投入为导向的预算加剧了低效率。这一点在表教育部为确定地方普九资金需求而进行的调查所用的参数中反映了出来[7].所有参数都是着眼于改善学校的物质条件和提供教学材料。没有一个涉及不列入预算的成本，而根据调查这恰恰是造成学生辍学或不入学的一个主要原因。据报道，这一点在义教工程二期中将得到改变，教育部将每年拿出1亿元为尚为普初或普九县的学生提供免费教科书。这是对过去做法的一个重大突破。
关于教育事业费支出的拨款效率，值得注意的是，虽然面临教师培训、教学材料和学校维护等方面急需资金的情况，地方政府一直超过教育部的标准聘用教师（尽管多是不合格的民办或代课教师）。原因是事实上只有教师工资部分是由县政府提供的，而其他公用经费则由乡镇去负责。另外一个原因是看来是缺乏有效的教育绩效标准来衡量地方官员的工作。这就使得地方官员屈从于压力而提高教师人数。
四、教育支出效益
q 教育领域支出效益表明了当前教育政策的决策和预算行为上的一些问题。
q 教育决策月预算/财政考虑没有有机地协调起来。推行义务教育没有相应的筹措资金的计划，而财政部也没有机会对此工作的可行性提出意见。
q 执行能力薄弱：提出了各种提高教育投入的强制性规定，但都无法执行。
q 政策有时是相互矛盾的：1999年提高国家工作人员的工资，而这与以前提高公用经费支出的努力是相抵触的。
q 政府间转移支付系统没有根据有关政策带来的支出变动而作出相应的调整，结果是地方政府不得不力图寻找资源，造成了贫困地区教育服务的严重供给不足。
q 鼓励地方政府挖掘预算外资金以弥补财政收入不足的策略，加大了地区间的不平衡—只有有限预算资金的贫困地区相对来说也更缺乏预算外资金。这也使得地方政府把财政负担转嫁给家长和社区。
q 越来越依赖学校收费的结果是对家庭负担带来一种不合理的效果：贫困家庭比富裕的家庭要把家庭收入中的更大比例用于子女的教育。
q 尽管认识到高额的现金成本是造成贫困地区儿童入学率低和辍学的最重要的原因，政府间用于教育的转移支付仍然是投资于基本建设，而不是为了对贫困儿童提供助学金。
q 省内教育支出水平的差距经常要大于省际之间的差距，但省级政府在为贫困地区提供补助上十分薄弱，而且不成系统。比如，甘肃在90年代初期执行了一个政策，为少数民族儿童提供资助以提高他们的入学率。根据这项政策，县级政府要提供额外的财政拨款，以便免除少数民族儿童的学杂费和课本费。然而，这项政策在执行几年后就因财政困难而停止了。
以上观点起来归结为教育领域的三个核心问题。
第一个也是最重要的一个问题就是资源匮乏，特别是就实现普九而言。中国用于教育的公共开支只占GDP 的2.98%，低于绝大多数东亚国家4%或更高的水平。义务教育计划是一个富有勇气的、确保提供最低程度教育服务的努力——即使是在最贫困的地区也要提高义务教育水平。然而，虽然中央政府为促进这个计划的实施而提供了可观的专款支持，但资金量仍然太少，这个计划需要贫困地区提供太多的配套资金，已经超过了其财政能力。
第二个问题是过于分权化。把提供基础教育服务的责任下放到乡镇一级（有的时候甚至到村一级），给乡镇政府带来了太重的财政和管理负担。由上级政府建设学校并提供大部分教师工资，然后由地方政府和社区负担其他运营成本，这种安排在原则上是合理的和可行的。
但问题是现行的体制是允许各级政府不受限制地把财政负担推给最薄弱的一环，结果是最低一级政府无力满足相应的资金需求。另外，这些基层政府也可能没有足够的能力来有效地管理资源，从而对服务成果带来了负作用。正如本文所表明的，通过改善管理和激励机制，可以有效地提高教育服务成果。
第三个问题是普及九年义务教育计划基本确立了基础教育的政策框架，无论是从管理、自主决策、教师培训，还是其他有关教育质量的因素来看，都带来了一些不利影响。而普及九年义务教育计划本身也只是关注量的目标：多少学生在学、多少适龄儿童入学和多少所学校等，完全没有关注儿童学习质量如何，或者儿童是否在学习有用的知识。普及九年义务教育计划是象一个猛犸式的庞然大物，吞噬了一切教育财源，而使得其他方面的支出都不可能得到资金。从甘肃省地方政府的角度来看，中央政府的这个政策挤压了当地需要的其他支出。
注释:
[1]规定的学历为中师毕业。
[2]征收比例在各地不同：河北易城在90年代中期私人建筑按每平方米2.5元征收，对国家和集体建筑按每平方米5元征收。广东的庆忻县对所有新建筑按每平方米10元征收（West1997）。
[3]例如在西藏，两种非公办教师同时存在。民办是指那些过去是民办教师，已经通过了当地教师资格并将最终转为公办的教师。代课是指那些没有通过考试，并将逐步辞退的教师。
[4]局说这笔资金是这样使用的：15，200元为电话费，30，000为车辆使用费，40，000元为日常办公费用，20，000元为中英甘肃基础教育项目表格和会议，10，000元为教师节发给教师的奖金。
[5]除了义教工程二期，财政部还设立了一个很大的“中小学改建”转移支付项目，中央政府为该项目提供的金额为30亿元，由财政部负责选择项目县。
[6]1999年教育部进行的调查估计，此县对普九第一阶段的投入为1500万元，在普九的第二阶段，还需要6400万元。
[7]这些参数是由调查小组而非教育部选定的，但教育部接受这种选择。
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