以建设公共服务型政府为重点的下一步改革

  25年改革至今，我国的社会运行状况已经行进到了一个新的临界点，用经济学的术语说是一个“帕累托最优点”，就是不牺牲其他群体的利益，任何一个群体都不能获得额外的利益了。换句话说，已经不是改革初期的那种局面：就是全体社会成员的利益都可以同时增长，只是有人增长多，有人增长少。最近全国各地的“圈地运动”、城市房屋拆迁的补偿问题、农民工工资拖欠问题都是一个明显的信号，社会信用体系的破坏，腐败现象屡禁不止，违法犯罪行为增多等，都能够从不同侧面印证这个判断。这也意味着，原来的改革对于增加社会额外收益，已经达到了最大值，很难再有多少增加了。就各阶层的现状而言，也十分令人担忧：一个大的弱势群体已经形成，农民、农民工、城市下岗职工和待业青年，状况之差自不待言，富人心里不踏实，清官心理不平衡，贪官怕被惩处。无庸质疑，必须启动新一轮改革才能够为经济社会进一步注入新的动力。那么，下一步改革从何处开始，目标是什么，如何估量这场改革？都是当前必须回答的问题。
    一、政府转型决定未来
    对中国改革进程还可以产生一个基本的判断：政府改革是在全过程起关键作用的，就是成也政府，败也政府。好的地方可以让人兴高采烈、精神振奋，比如GDP一支独秀，比如载人飞船，政府的功不可没。但是一提到“三农”问题、农民工问题、两极分化问题、腐败问题、改革问题，恐怕就怎么也乐观不起来了。这些问题哪一个不和政府有关系呢？有的是由政府的错位造成的，有的是由政府的越位造成的，有的是由政府的缺位造成的。现在可以说到了这种地步：政府不进行改革，这些问题的解决都要往后推，政府牵一发而动全身，不改革政府其它改革都只是踏步不前。十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中一共谈了42条，其中和政府改革直接相关的就有12条，其它改革项目都和政府改革有间接的联系，对政府改革的认识提到这么一个高度，这么一个广度，这是历届中央全会中所没有出现过的。
    那么政府改革的实质是什么？以前人们习惯于用政府职能转变、政府机构调整等来描述，这是改革初期实践的局限性所决定的。渐进式改革的一个最大的特征是，政府这一块能不动就不动，实在不行了动一步，即便动也是局部的调整，或者说是操作层面试探性的调整，以便不行了再退回来。历次机构改革都有这个特点，只有浅层次的改变，在机构的增增减减上做文章。现在看来，原有的提法都不能覆盖政府改革的全部涵义，而且也不深刻。政府是一个庞大而复杂的体系，执政党、人大、政府、政协等大的框架原来如此，现在基本上依然如此，即便在行政管理层次，也只是局部职能的调整。树干没动，只有枝叶在修剪。因此，只说职能转变，只做行政机构的调整，只是涉及政府改革表面层次上的问题，局部的问题。现在看来，政府改革的实质就是转型，是整个上层建筑的转型，是整个上层建筑对经济基础的适应性变革。党的十六大也提出了建设社会主义的文明，还涉及到整个政治体制的转型。学术界用“转型”二字来刻画政府改革，表明对政府改革的认识又前进了一大步。
    从根本上说，政府转型，就是彻底打破原有计划经济时代政府模式的大框架，建立与社会主义市场经济相适应的政府模式，是从源头上解决当前经济社会中出现的突出问题，从源头上解决市场经济体制建设仍然不到位的问题。也是为经济社会发展注入新的活力，确保国民经济持续发展，确保社会长治久安，确保执政党执政地位的重大举措。
    二、政府转型的目标是从“经济建设型政府”转变为“公共服务型政府”
    要解决政府转型的问题，就必须正确认识现在的政府是什么样类型的政府，政府转型的目标取向是什么，必须从理论上回答这个问题。改革初期不能回答这个问题，现在具备了这个条件，因为当前经济社会发展中的问题和矛盾有了充分的暴露，市场化改革未来的趋势十分明显了，而且加入WTO之后，与国际惯例的接轨也限定了我国政府未来选择模式的空间。SARS危机中，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟副林研究员对此问题做了深入地研究，提出了从“经济建设型政府”转变为“公共服务型政府”这个命题，事实上很清晰地回答了这个问题。
    第一层意思，现在我国政府是一个“经济建设型政府”，这是对政府改革起点的一个的判断。所谓“经济建设型政府”，从政府设立的价值取向来说，以GDP的增长为最主要的任务，政府的行为偏好集中表现在GDP增长上。现在盛行的“文化搭台，经济唱戏”、“经营城市”等现象，就说明，为了GDP，其它一切都可以放在次要的位置上，都要为GDP让路。政府工作有没有成效，官员有没有政绩，首先看GDP。从政府的社会角色表现看，在看到GDP有可能下滑的情况下，往往忘记了自己是一个“裁判员”的角色，直接冲到前线亲自去搞GDP。政府自己给自己的行为几乎没有设定什么规则，许多人说现在的市场规则混乱得很，社会规则，社会信用糟糕得很，其实规矩往往是先从政府坏的。
    有人一些专家学者认为，现在的政府模式应该是“行政控制型”或者是“集权型”的，这固然可以反映出政府过多地控制各种经济社会资源，但政府可以利用这些资源去做别的事情，比如阶级斗争等很多事情都可以做，并不能准确地刻画出当前我国政府最显著的特征。而“经济建设型政府”则更加有包容性，不仅肯定这种政府模式在特定时期的必要性，而且指出这种政府模式的历史局限性和进一步改革的方向。而且，“行政控制型政府”，“集权型政府”还不能表现出我国政府的历史作用，可能抹煞了我国政府在改革过渡时期的巨大功绩。再进一层，“行政控制型政府”或者“集权型政府”的提法还难以表现政府的经济属性，只是从政治的角度给政府定性，缺乏针对性。“经济建设型政府”则跳出了就政治而论政治的狭隘圈子，从经济的现实出发来规定政治，从政治来反观经济。因此“经济建设型政府”这个判断是更加全面和辨证的看法，是政府观念的一个新的境界。
    还有一些专家学者认为，我国以“经济建设为中心”这个路线是长期不能动摇的，你要改变“经济建设型政府”是错误的。这其实也是一个理论上的误区，“经济建设为中心”并不等于“经济建设型政府”，要以“经济建设为中心”，并不见得必须由政府本身来替代微观经济主体来进行经济建设，从经济可持续发展来说，政府这样做恰恰会破坏规矩，形成吴敬链所说的坏的市场经济。现在中国出现的各种经济社会失衡，造成许多不稳定因素，都会成为未来经济发展的隐患。
    其实，“经济建设型政府”还包含了这样一层意思，就是在改革的一定时期内，具有存在的合理性。因为一开始各种经济社会资源都掌握在政府手里，政府不去直接投资谁去投资？政府不直接去经营谁去经营？如果政府不这样做，而是将这些资源用于政治斗争或者其它方面，情况要更加糟糕。在真正独立于政府的微观经济主体产生之前，“经济建设型政府”还是必须经过的阶段，还是一个巨大的进步。
    那么，既然“经济建设型政府”能够促进我国经济高速增长，为什么还要改变呢？主要是基于这样几点考虑：其一，“经济建设型政府”必然是万能政府，因为它时而要充当宏观经济的调控者，还要负责社会秩序，承担诸多的社会功能，时而还要作为微观经济主体直接进行投资和经营。这样无法避免侵犯私人的权利，无法避免自身扩张的势头，机构膨胀，人员膨胀是必然趋势。最终造成治理成本过高和效率低下。其二，“经济建设型政府”必然会造成社会道德沦丧和信用破坏，因为为了GDP可以牺牲农民利益，可以无原则地给外国投资者比本国居民高得多的优惠待遇，可以让欠帐不还，可以实行地方保护主义等等。其三，与此关联，政府为了GDP，可以将自身肩负的社会责任丢到一边，可以主动倡导工人下岗，对贫富分化，对农民和农民工的疾苦，对下岗失业者等弱势群体漠不关心。对日益严重的腐败问题束手无策。这必然会使得这种经济增长最终受到极大影响。其四，“经济建设型政府”遏止了市场配置资源的主导作用，在“经济建设型政府”的框架下，恰恰是政府主导资源配置，是反市场的力量。因为政府垄断各种权力和资源始终能够给各部门带来利益，所以市场化改革至今，国有企业的政企分开提了20多年都没有真正做到。就民营企业创业来说，在进入门槛上设置了重重的审批程序，由于国有银行和股市垄断了金融资源，民营企业很难得到发展资金。钢铁、石油、煤、电等重要的生产要素都是国有垄断经营，并没有真正由市场自由竞争形成价格。所以中国当前的市场经济，从严格意义上来说，还并没有真正形成。其五、“经济建设型政府”会造成经济效率低下，经济发展质量和效益低下，造成有增长无发展的情况。这都是经济学家们已经证明过的事情，最简单的例子就是“豆腐渣”工程也算到GDP中去了。
    第二层意思，政府转型的目标模式是“公共服务型政府”。所谓“公共服务型政府”，刻画的是与市场经济相适应的政府的质的规定性，从政府职能的角度上来说，政府要有所为而有所不为，将自己的行为严格地限定在制订规则和实行监督、为经济社会发展创造良好的制度环境、为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务中。而确认各类微观经济主体是经济建设的主体，政府要从具体的投资和参与微观经济活动中解脱出来，集中解决经济社会中重大的矛盾和问题，为整个社会的良性运转提供环境。
    有些专家学者指出，政府还要执行管理职能，事实上，管理不是目的，管理既不是政府存在的理由，也不是政府发挥有效作用的前提。许多时候管理越多越没有效率，反而成了政府进行寻租和腐败的理由。“公共服务”才是政府存在的理由，没有服务理念，就谈不上有效的管理。没有服务理念，政府的一切活动都可能成为经济社会发展的阻力而不是推动力。“公共服务型政府”本身也包含政府的管理职能，但是是在公共服务本意上的管理。
    需要强调的是，“公共服务型政府”是政府为社会提供公共产品和公共服务，但并不意味着所有的公共产品和公共服务都必须由政府提供，而是在民间不能有效提供，而且又特别需要的公共产品才由政府提供。在我国目前，往往出现政府强制性地为老百姓提供他们不需要的公共产品，质量差强人意，还要向老百姓收很高的费用，比如评职称，比如办身份证、结婚证，都要走那么多的过场，花那么多的钱。虽然是公共产品和公共服务，但是这种服务有还不如没有。许多公共产品和公共服务还可以由民间组织提供，让老百姓有选择权。
    “公共服务型政府”概念的提出，是经济社会政府观念认识的一个质的飞跃，具有丰富的而深刻的内涵。其一，为市场经济条件下的政府树立了最终模式，正确界定了政府和市场的关系，即市场主导资源配置，政府只纠正“市场失灵”，提供市场无法有效解决的公共产品和公共服务。政府必须是“有限政府”或“小政府”，必须根据人民群众的需要确定其规模，严格限定治理成本和提高治理效率。其二，“公共服务型政府”是与中国的执政党和政府宗旨相一致的政府模式，政府是法治政府，严格依照宪法赋予的有限权力进行治理，所谓“有限权力”，就是政府的权力必须严格限定在为人民服务的范围之内，除此之外，政府没有其它任何特权和私利。因此这种政府是“阳光政府”，必须实行政务公开，接受人民监督。其三，从社会学意义上说，“公共服务型政府”是实现社会公正的先决条件，由于摆脱了经济上的利益之争，才可以处于客观公正的立场上，不仅保护精英阶层的利益，更强调保护弱势群体的利益。其四，从意义上来说，“公共服务型政府”承认人民群众是创造历史的主体，将人民群众作为真正的建设者，为其提供便利条件。政府的本质不在于如何指挥和命令老百姓怎么做，而是老百姓怎么做决定政府如何做好配套服务。“公共服务型政府”对应的社会结构是是“大社会”、“小政府”。
    “公共服务型政府”的提出具有十分重大的理论和现实意义。在改革的关键时期，从解决中国突出的经济社会矛盾出发，为政府转型提出了一个清晰的目标。改革开放以来，虽然理论界一直认为政府改革重要，但一直没有一个明确的方向，在认识上没有突破，所以政府改革一直是停停走走，基本上在原地徘徊，没有取得实质性的效果。从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”基本上确认了我国政府改革的起点和终点，并为寻求改革路径提供了可能性，可以说是一个观念上的突破。
   三、建设“公共服务型政府”是一场深刻的政府革命
    “建设公共服务型政府”是在新的政府理念指导下，对政府的再造，是一项复杂的系统工程，需要长期坚持不懈的努力才能够真正实现。目前第一位的事情，恐怕还不是操作层面的问题，因为操作层面上我们已经探索了20多年了，始终没有大的突破。而是需要在观念上有一个启蒙，有一个大的转变。我国有长期的封建社会，“官本位”的思想在建国后没有真正破除，在照搬苏联模式之后，计划又为这种落后的思想提供了肥沃的土壤，因为在这种体制下一切还取决于官员，官员没有下达指令前老百姓不能乱说乱动。这事实上曲解了马克思主义，刚好将马克思主义的唯物史观颠倒过来了，否认了人民群众在历史进程中的主体地位。在这种思想的指导下，长期处于贫穷和落后的状态，在由计划经济向市场经济过渡的新的历史时期，“经济建设型政府”又应运而生了，优点是GDP的高速，缺点是功利主义盛行，功利主义的最大缺陷就是忽视了平衡，见物而不见人，忽视了人本身的发展，忽视了社会建设，造成多方面的失衡并存，根本原因依然是“官本位”。可以说，和市场经济相结合的“官本位”更加可怕，因为在这种情况下权力本身也必然会市场化，腐败问题不可避免。对落后地区的支援、对于弱势群体的保护、对生态环境的保护都并不能迅速带来经济增长，因此“经济建设型政府”对这些社会问题都不会采取实质性的步骤来解决。今年SARS以来，众多的专家学者指出：中国已经进入社会不稳期。我国目前最需要的还是要有一个文化上的反思，为什么我们这样一个五千年的文明古国，现在的民族心理、文化和道德在功利主义的支配下逐步走向沦丧？为什么西方资本主义国家反而普遍建立起了廉洁高效的服务型政府？我国古代的思想家老子就知道“其政闷闷，其民醇醇；其政察察，其民缺缺”的道理，为什么这些优秀的文化会逐渐湮没？
    建设“公共服务型政府”不仅包括对体制的上端，在执政党的理念和组织形式，人大政协等层面进行改革，还包括对政治体制的下端，对政府的行政管理模式进行重新优化组合。许多人提出，首先要改变上端，然后下端才可以改变。虽然从逻辑上说是正确的，但是并不符合中国改革的实际。我国改革的一个最大的经验就是渐进式的改革，不就政治论政治，因为这样的话和文化大革命没有什么区别了，大家都只谈政治不管经济，实践证明也并不能真正达到预期目的。政治是经济的集中体现，只有经济发展对政治提出客观要求的情况下，才有改革的必要性。正确的路径还应当是从行政管理这个层次开始，按照市场经济和社会发具体进程的要求进行调整，当涉及到上端的时候，再进行上端的调整。这才是稳妥和有效的步骤。因为我国政府还肩负着稳定社会，保持经济增长的情况下进行自我改革，在具体实施的过程中，还要集中解决最突出的经济社会问题，在解决问题中完善自己。