区域性、行业性劳动争议调解制度研究

　　三、区域性、行业性劳动争议调解统一立法的正当性分析。
　　
　　各地区域性、行业性劳动争议调解组织运行良好、调解工作成效显著，但是这一创新的调解组织形式及其工作制度目前还处在政出多门、各地为政的散乱状态。笔者认为，应当把该项模式创新上升到国家级的法规层面上，制定全国统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度。理由主要有以下四个方面。
　　
　　（一）填补企业劳动争议调解委员会制度的作用盲区。
　　
　　《企业劳动争议协商调解规定》规定大中型企业应当依法设立调解委员会、小微型企业可以设立调解委员会，事实上全国多数大中型企业没有设立劳动争议调解委员会，小微型企业基本上都没设立劳动争议调解委员会，企业劳动争议调解委员会制度对这些企业无从发挥作用。一方面，企业内设的劳动争议调解委员会对于超企业范围，甚至是跨区域、跨行业的大范围性质的劳动争议也无从发挥作用。有必要制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度，规定由此类调解组织调处尚未建立劳动争议调解委员会企业的劳动争议及超企业、跨区域、跨行业的劳动争议，扩大调解工作覆盖面；另一方面，我国已设的企业劳动争议调解委员会在处理企业内部劳动争议方面多年来工作效果较差，甚至可以说是不能正常运转、难以发挥作用，[9 3由区域性、行业性劳动争议调解组织对这些企业劳动争议调解委员会进行工作指导与协助也是必要的。
　　
　　（二）区域性、行业性劳动争议调解组织具有独特优势。
　　
　　区域性、行业性劳动争议调解组织应当按照三方原则组建（后文再作分析），这类组织当中各方代表都能摆脱发生劳资纠纷的特定企业行政的束缚操控，能够从双方维权、维稳角度理性公平处理争议，即便是企业方代表也能从企业在人工成本方面公平竞争等角度考虑维护职工利益，各方代表能够保持其独立性、中立性。同时各方代表之间没有根本性利益冲突，能够通过协调沟通形成本区域、本行业劳动争议处理的共同指导方针，能够融合为一个真正的组织体。区域性、行业性劳动争议调解组织能够克服企业劳动争议调解委员会组织上的内在弊端①。另一方面，区域性、行业性劳动争议调解组织具有真切了解特定区域行业的企业职工、文化论文" target="_blank">企业文化、劳资关系习惯与惯例等独特优势，调处争议特别有针对性、更有亲和力和说服力、调解效果更好。同时，这类调解组织邻近企业、邻近争议发生地，方便企业及职工就近解决争议。区域性、行业性劳动争议调解组织相比人社行政部门而言调处劳动争议更有亲和力、更近便。所以有必要制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度，充分发挥此类调解组织预防调处劳动争议的独特优势。
　　
　　（三）统一立法的条件基本成熟。
　　
　　有关部、省、市发布了大量的指导组建区域性、行业性劳动争议调解组织开展调解工作的行政性文件以及规范此类调解组织设立区域、组建方式、工作程序等内容的规范性文件，这些文件为制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度提供了充足的可以比较筛选的制度参考。全国各地普遍组建起来的乡镇工会、园区工会、行业工会以及行业协会等组织，为开展区域性、行业性劳动争议调解组织组建工作提供了组织保障。多年来人社系统、工会系统、企业人力资源系统都狠抓干部培训工作并取得了实实在在的丰硕成果，人社、工会、企业等方面都能选派出精明干练、工作能力强的代表组成区域性、行业性劳动争议调解组织开展调解工作。
　　
　　（四）人民调解制度不妨碍区域性、行业性劳动争议调解统一立法。
　　
　　我国《劳动争议调解仲裁法》、《人民调解法》规定了劳动争议的人民调解模式，确立了劳动争议的人民调解制度，实践中各类基层人民调解组织都在开展劳动争议调解工作。即便如此，按照三方原则组建区域性、行业性劳动争议调解组织，制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度仍然是必要的。
　　
　　其一，依据《人民调解法》规定，各类人民调解组织都应当充分体现群众自治性特征，严格实行选举制或推举制。②尽管各类人民调解组织在实践中确实成功调处过一些劳动争议，但是这些纯粹按照群众意愿选举（推举）产生的人民调解委员会难以做到全面、客观、专业地研判劳动关系发展的新情况、新趋势，难以真正担当起调解劳动争议的重任。只有按照三方原则组建起来的区域性、行业性劳动争议调解组织才能够真正担当调解劳动争议的重任，切实构建和谐劳动关系（详见后文分析）。人民调解制度代替不了区域性、行业性劳动争议调解法规制度。
　　
　　其二，强调三方原则组建的区域性、行业性劳动争议调解组织调解劳动争议，同时也不偏废村（居）、乡（街）人民调解委员会等人民调解组织调解劳动争议，这样也有利于在三方原则组建的区域性、行业性劳动争议调解组织与人民调解组织之间形成一种工作竞争局面，提高调解工作水平。但是在依照三方原则组建了区域性、行业性劳动争议调解组织的前提下，再依照《人民调解法》第34条之规定组建区域性、行业性的劳动争议人民调解委员会确实就构成重复建设了。⑧其实，《人民调解法》第34条本身就是立法者对各方利益博弈、观念冲突所采取的回避矛盾的开放性、模糊化的立法技术处理，¨州立法者本身也没有要求一定要组建区域性、行业性的劳动争议人民调解委员会。
　　
　　其三，台湾《劳资争议处理法》第44条规定表明，台湾劳资争议调解是以直辖市、县（市）主管机关调解为主，同时认可乡镇市公所调解委员会对权利事项劳资争议的调解。Q）我国《劳动争议调解仲裁法》、《人民调解法》既规定企业劳动争议调解委员会调解劳动争议，又规定企事业单位人民调解委员会调解劳动争议。为此，我们制定统一的区域性、行业性劳动争议调解法规制度，允许区域性、行业性劳动争议调解组织与区域性、行业性人民调解委员会同时调解劳动争议又为何不可。
　　
　　四、区域性、行业性劳动争议调解的制度建构。
　　
　　（一）调解组织的设立区域范围。
　　
　　统一立法不宜盲目要求所有市、区、街（乡）都建立区域性劳动争议调解组织，因为全国有相当部分乡镇还没有一家企业，甚至有些县都还没有一家企业，在这些乡镇、县建立区域性劳动争议调解组织纯属浪费资源。统一立法也不宜只要求在劳动密集型行业建立行业性劳动争议调解组织，因为非劳动密集型行业也有不少的非公企业、外商投资企业，这些非公企业、外商投资企业也是劳动关系复杂多变、劳动争议案件多发企业，也存在企业劳动争议调解委员会不能发挥作用等情形，这些非劳动密集型行业的劳动争议需要行业性劳动争议调解组织开展调解工作。
　　
　　建议统一立法考虑规定：企业达到一定数量的市、县（区）、街道（乡镇）及工业园区应当设立区域性劳动争议调解组织，企业达到一定数量的省、市、县（区）行业应当设立行业性劳动争议调解组织，具体的企业数量标准由各省、直辖市、自治区作出规定。
　　
　　（二）调解组织的组建方式。
　　
　　工会、企业代表两方或是由工会、企业协会中一方组建区域性、行业性劳动争议调解组织都有失偏颇，他们都只是特定利益集团代表，缺乏正当性。组建区域性、行业性劳动争议调解组织应当坚持三方原则，坚持三方原则不仅符合国际劳工标准《三方协商公约》、符合我国劳动法制传统，更主要的还在于人社、工会、企业三方充分协商沟通、相互配合支持，能更全面地研判劳动关系发展的新情况、新趋势，更理性妥善地调处各种劳动争议案件。关于这一点，世界上不少国家法律规定的劳动争议调解机构也都体现了三方原则。在德国，解决劳资冲突的调解机构是由冲突中的雇主协会和工会的同等数量代表组成，并有～个中立的主席。ll¨在法国，集体劳动争议的调解机构是地区或全国调解委员会，该委员会除了雇员组织和雇主组织人数相等的代表外，还有公共权力机关三分之一的代表参加。-l纠在日本，劳动争议调解机构主要涉及到中央和地方劳动委员会，劳动委员会由资方、劳方和公益方代表组成。¨副在组建区域性、行业性劳动争议调解组织的三方原则关系中，由人社部门唱主角牵头组建更为恰当，因为人社部门是政府机构、具有权威性和号召力，在工会与企业方的利益冲突中能够做到客观中立，工会与企业两方都能按受。同时，人社部门在调处劳动争议方面积累了丰富经验，具有足够的干部调解实力。建议统一立法考虑规定：区域性、行业性劳动争议调解组织，由人社部门牵头按三方原则组建，也可以邀请司法、综治等部门派员参加。主任由人社部门人员担任。办事机构设在人社部门，也可以设在地方总工会或行业工会。
　　
　　（三）调解组织的工作职责。
　　
　　统一立法应当最大限度地保障区域性、行业性劳动争议调解组织发挥其协调劳动关系、促进经济社会发展的积极功效，应当确立这类调解组织指导辖内劳动争议调解机构（含企业劳动争议调解委员会、下级区域性、行业性劳动争议调解机构等）开展调解工作，调处尚未建立内部劳动争议调解委员会企业的劳动争议，调解超企业、跨区域、跨行业等重大复杂劳动争议三项职责才恰当合理。
　　
　　（四）调解工作的主要程序规则。
　　
　　统一立法应当对区域性、行业性劳动争议调解的基本原则、受案范围、案件管辖、调解员岗位资格、申请调解的期限、受理立案的期限、调解员选定、调解会议召开程序、调解文书及签章、调解期限、调解协议效力、当事人权利、调解费用承担等内容作出明确规定。这些具体规则内容本文不作详述。
　　
　　五、结论。
　　
　　在创新实践中发展起来的我国区域性、行业性劳动争议调解制度已经破土诞生，目前渊源主要体现为大量零散的行政性文件。区域性、行业性劳动争议调解组织已经在全国推广建立且工作成效显著，区域性、行业性劳动争议调解的具体制度尚不统一。人民调解法律制度不妨碍区域性、行业性劳动争议调解的统一立法，区域性、行业性劳动争议调解组织具有独立性等优势，统一立法能填补企业劳动争议调解委员会制度的作用盲区，统一立法的条件基本成熟。统一立法应当对调解组织的设立区域范围、三方组建原则、基本工作职责及具体程序规则等作出恰当的具体规定。
　　
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