论中国的出口管制政策
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
一
中国出口管制政策既是出于国际社会防止大规模杀伤性武器扩散、维护世界和平与稳定的根本需要，也是确保自己国家安全利益以及在新的市场经济条件下规范敏感物项与技术的必然选择。
防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散是推进国际裁军与军控事业的重要组成部分和维护世界和平与安全的重要基础，始终是中国和整个国际社会主要和普遍安全关切之一。
冷战结束后，全球大规模杀伤性武器扩散情况趋于严重。“9•11”事件和反恐战争爆发以来，这种情况更是空前恶化，几近失控边缘。其一，国际恐怖主义恶性并千方百计要染指危险武器。美国通过阿富汗战争虽然沉重打击了以基地组织为代表的国际恐怖主义，但美国搞反恐扩大化，特别是发动伊拉克战争，使基地组织获得喘息和东山再起的良机，其势力更加膨胀。基地组织为了更沉重地打击美国和在反恐战争中追随美国的国家，竭力谋取危险武器。其主要途径是接近国际黑市，以图获得核、生、化武器或制造这些武器的原材料、设备与技术。其二，危险武器研制技术和材料、设备的走私情况严重。前苏联的“核黑市”遍布许多地方，成为核扩散的重要源头。有的掌握了核武器国家的专家为了一己私利大搞核走私活动。如巴基斯坦的“原子弹之父”卡迪尔•汗大肆进行核黑市交易。其三，掌握核技术的国家越来越多。除了朝鲜和伊朗外，全世界潜在的核国家或可能成为潜在的核国家有数以十计之多。大规模杀伤性武器扩散已成为国际安全的主要威胁和隐患之一。防扩散因而是世界各国在国际安全领域必须应对和寻求妥善解决的关键课题和当务之急。
就中国的现实而言，周边地区成为大规模杀伤性武器扩散的重灾区，中国是受核威慑最大的国家之一。除了俄罗斯、巴基斯坦和印度等邻国拥有核武器外，中国还面临着许多复杂的情况。现在朝鲜已经进行了核试验。韩国曾进行过核武器研究，取得了一定进展。现在韩国建立了规模庞大的核基础设施，具备了发展核武器的条件。日本拥有发达的核技术和核。据日本科技厅自己估计，到 2010年，日本钚储存量可达约100吨，将成为世界最大的钚储存国。发展核武器的声浪在日本朝野不时掀起。日本可以在一个月内造出核武器的说法并非空穴来风。日本还与美国联合开发导弹防御系统。美、日还欲将导弹防御系统扩展到其亚太地区的其他盟国。这些使中国周边安全环境复杂化，中国面临的安全挑战增大。在这种情况下，中国同国际社会特别是同周边国家一道，切实加强出口管制，加大防扩散的力度，对维护国家、地区和世界的安全至关重要。
遵守有关国际法规，实行出口管制，加强防扩散努力，是中国作为国际社会成员特别是作为联合国安理会常任理事国的应尽责任和义务。
防止大规模杀伤性武器扩散攸关世界和平与安全大局，符合世界各国的根本利益，是国际社会的普遍愿望与共同要求。上个世纪60年代末以来，防扩散即成为国际社会安全建设的中心环节之一。为了有效达到防扩散的目的，在联合国的主导和各国的共同努力下，国际社会先后通过了《核不扩散条约》、《全面禁止核试验条约》、《禁止生物武器公约》、《禁止化学武器公约》、《特定常规武器公约》、《导弹及其技术控制制度》等条约和法规，建立起一个相对完整的国际防扩散法规体系。这些防扩散法规是当代国际法体系不可或缺的重要分支，对防止和减少大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，维护世界和地区的和平与安全，有极其重要的意义和作用。有效的出口管制是落实防扩散法规的关键举措和实现防扩散目标的重要手段。恪守国际防扩散条约和法规，严格实行出口管制，是一个国家为促进国际和平与安全应做的努力，也是表明其珍惜国际信誉与道义、是国际社会守法和负责任成员的一个标志，因而是中国的必然选择。
加强出口管制是中国实行和平发展战略之必须。
发展经济是中国在整个社会主义时期的中心任务。为了实现全面建设小康社会进而实现成为发达的社会主义国家的宏伟目标，中国需要一个长期和平与稳定的国际环境和周边环境。在经济全球化深入推进的背景下，各国相互依存空前加深，任何一国包括中国的发展离不开与其他国家的合作，离不开世界经济的整体发展。世界经济的发展也离不开和平与稳定的世界环境。因此，维护世界和平是中国外交政策的总目标，走和平发展之路是中国坚定不移的既定国策。实行出口管制，为防扩散做出努力，是保障地区和世界安全、构建和平稳定的国际环境的必要条件，也是中国实行和平外交政策和走和平发展之路的重要表征。正如中国政府代表在一次国际会议上所指出的，中国将“通过维护世界和平来发展自己，又通过自己的发展来维护世界和平。中国将从这一基本国策出发，继续积极、广泛、深入地参与和推动国际军控、裁军和防扩散进程，与各国人民携手并进，为建设持久和平、共同繁荣的和谐世界而不懈努力。”同时，按照国际规制实行出口管制，可以从一个重要侧面体现中国在防止大规模杀伤性武器扩散、维护国际安全方面的实际行动和诚意，表明中国是促进世界和平与安全的坚定力量。这有利于国际社会加深对中国走和平发展道路的认识和理解，提高中国的国际声望与影响，并有力地回击国际上不时泛起的“中国威胁论”。
中国经济转型转轨凸显了加强出口管制的迫切性。
随着经济全球化的深入发展以及中国改革开放进程的不断深入和扩大，中国的经济体制发生了根本变化。市场经济取代计划经济在国家整个经济体系中占据主导地位。私营和其他非国有企业在国民经济中所占比重越来越大，并越来越多地参与对外贸易活动。这使国家的敏感物项与技术的出口呈现出空前复杂的形势：一方面中国参与出口贸易的公司愈益增多，不仅有国营企业，还有大量的民营企业和科研部门，以及合资和外资企业；另一方面，出于利益驱动，有个别公司和个人采取不负责任的做法，违反相关法规和政策，进行违法的出口活动。对中国政府来说，这既增大了出口管制的难度，也增大了加强出口管制的必要性和紧迫性。
二
防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散是全人类根本利益所在，也是国际社会面临的共同任务。中国历来以负责任的态度对待防扩散问题，始终主张全面禁止和彻底销毁核武器、生物武器和化学武器等各类大规模杀伤性武器，坚决反对此类武器及其运载工具的扩散。中国不支持、不鼓励、不帮助任何国家发展此类武器及其运载工具。
基于上述基本立场，中国积极参与国际防扩散进程，参加了防扩散领域的所有国际条约和相关国际组织，切实遵守其有关规定与要求，对核生化等敏感物品以及双用途物项和技术的国内管理与出口都采取了严格的管制措施。以最重要的核领域的情况来说。中国作为“国际原子能机构”成员和《不扩散核武器条约》签约国，忠实地履行了自己的责任与义务，致力于维护与加强其普遍性、有效性和权威性，努力促进其防止核武器扩散、推进核裁军进程、促进和平利用核能的目标。为此，中国坚持对核材料管制和核出口进行严格的管理和控制。在核材料管理方面，中国自1984年加入“国际原子能机构”后，就建立了“核材料衡算和控制系统”及“核材料保安系统”，并对核材料实行严格的许可证制度。在核出口方面，中国坚决执行核出口三项保证，即保证核出口只用于和平目的、接受“国际原子能机构”保障监督、未经中国政府许可不得向第三国转让。中国还兑现了不向无核国家未接受“国际原子能机构”保障监督的核设施提供帮助，包括不对其进行核出口，不与其进行人员与技术交流与合作的承诺。目前，中国已将进口国接受“国际能子能机构”全面保障监督作为对其核出口的条件。此外，中国从1991年11月起，在连续的基础上向“国际原子能机构”通报中国向无核武器国家出口或从无核国家进口1有效公斤核材料的情况；此后并正式承诺，在自愿基础上向该机构通报所有核材料的进出口、核设备及相关非核材料的出口情况。通过这些切实的政策措施，中国有效地防止了非法和有违国际规制的核出口。在对待生物、化学和导弹领域的敏感物项和技术的出口方面，中国同样根据有关国际法规采取了严格的管制政策措施。
要真正有效地实施防扩散出口管制，关键因素还是要依靠保证。因此，政府高度重视出口管制法律体系和执法机制的建设。在改革开放以前，即中国实行计划体制时期，国家主要运用行政手段对进出口进行管理。这在当时的条件下实行防扩散政策是可行的。改革开放以后到现在，国内经济体制和外贸环境发生了重大变化，中国已初步建立起社会主义市场经济体制，就必须以法律手段取代行政手段对防扩散出口进行管制。近年来，中国依照国际通行规范和做法，并参照其他国家的有益经验，大力加强防扩散出口管理的法制建设，相继制定和实施了一系列法律法规，形成了一整套涵盖核、生物、化学和导弹等各类敏感物项和技术及所有军品的完备的防扩散出口管制法规体系。在核领域，中国政府颁布了(中华人民共和国核出口管制条例》、《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》。在生化领域，中国政府颁布了《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》、《中华人民共和国监控化学品管理条例》及《实施细则》、《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》。在导弹领域，中国政府颁布了《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》。在军品出口领域，中国政府颁布了《中华人民共和国军品出口管理条例》等。所有这些法规对违法出口行为规定了明确而具体的处罚措施。另外，《中华人民共和国对外贸易法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国货物进出口管理条例》、《中华人民共和国技术进出口管理条例》等也为中国的防扩散出口管制提供了法律依据。
为确保防扩散出口管制法律法规得到有效的贯彻执行，中国政府还采取了一系列有力的配套措施。如确定出口管制机构、加强法制宣传、建立出口审查体系、加大查处违法案件力度等。
总体上，中国的核、生、化、导弹等各个领域出口管制法规都采取了国际通行的最终用户和最终用途保证制度、许可证制度、清单控制办法、全面控制原则等。这些法规的管制范围也实现了与国际接轨的目标。在核领域，中国的《核出口管制清单》与《核两用品及相关技术出口管制清单》覆盖了“桑戈委员会”清单和“核供应国集团”控制清单包括的所有物项和技术；在生化领域，中国的清单包括了《禁止化学武器公约》及“澳大利亚集团”控制清单监控的全部物项和技术；在导弹领域，中国的清单在控制范围和有关参数与《导弹及其技术控制制度》(MTCR)的附件基本一致，而且中国的清单中还包括了一些《导弹及其技术控制制度》附件中没有的内容。从这一角度看，该清单比MTCR附件的范围广。这一点，西方世界也并不否认。经过多年努力，中国的防扩散出口管制做法己与国际通行做法基本一致。
这样，中国出口管制政策“基本实现了从行政管理向法制化管理的转变。与行政命令相比，法制化管理具有权利义务明确、适用范围广、透明度高、可操作性强等优点。目前，中国的防扩散法规体系也充分体现了这些特点。在防扩散出口管制领域，中方严格依法行事，做到有法必依，执法必严，违法必究，因而有效地防止了各类敏感物项和技术及军品的非法出口。
大规模杀伤性武器扩散是世界性的，是对全球和平与安全的威胁。防止和最终消除这种扩散不是一国或几个国家的行动所能凑效，而必须依靠世界各国的共同努力。因此，中国在防扩散出口管制领域十分重视和积极开展国际合作与交流。
首先，努力与多边出口控制机构的合作。中国重视多国出口控制机制在防扩散领域发挥的重要作用，积极与这些机制开展对话与交流。1997年和2004年，中国先后加入了“桑戈委员会”和“核供应国集团”。中国还加强了与澳大利亚集团的沟通与交流，双方分别于2004年和2005年举行两轮磋商。中国重视“瓦森纳安排”的作用，对与“安排”及其成员国开展对话与交流持开放和积极态度。
其次，中国支持有关地区组织和机制在防扩散方面发挥作用，积极与其开展防扩散合作，致力于在地区层面解决扩散问题。中国以建设性态度参加了有关地区组织关于安全与防扩散问题的交流与对话，共同探讨与谋求防扩散的有效途径。如中国参加了东盟地区加强防扩散的努力，与有关各方保持沟通与协调，共同推进东亚地区的防扩散进程。
再次，中国重视并积极开展双边防扩散交流与合作，学习和借鉴其他国家在防扩散领域有益的经验和做法。中国与澳大利亚、法国、德国、日本、韩国、巴基斯坦、俄罗斯、英国、美国以及欧盟等保持着磋商与交流。2004年12月，中国与欧盟签署《中华人民共和国与欧洲联盟关于防扩散和军备控制问题的联合声明》，双方相互确认对方为裁军和防扩散领域的重要战略伙伴，并确认了优先合作领域。中国还严格按照防扩散政策和出口管制法规，通过情报交流和执法合作，与有关国家联合打击扩散活动。此外，在联合国范围内，中国一直努力推动联合国发挥重要作用，加强和维护联合国在防扩散领域的能力和权威。
三
中国在防扩散及出口管制方面的努力和成效得到国际社会的普遍认可和好评。就连美国有关专业机构也承认，“中国在战略性贸易法规、出口许可证审批机构和程序、培训以及就防扩散问题与重要国家和多边出口管制进行接触等方面不断改进，都表明现任中国领导人在出口管制方面投入的资本和资源比过去任何时候都多”。
中国防扩散出口管制政策的终极目的是全面禁止和彻底销毁一切大规模杀伤性武器，保障世界的和平与安全。中国政府坚持把是否有利于实现这一目的，是否有利于增进各国的普遍与共同安全，是否有利于维护国家的主权与安全，作为防扩散出口管制决策的依据。中国的防扩散政策符合时代潮流，体现了世界裁军与军控事业的本质要求，有利于真正实现防止大规模杀伤性武器扩散的目标，有利于促进地区和世界的和平与安全。
中国防扩散政策有以下主要特点：
(一)主张以和平手段实现防扩散目标
防扩散的根本目的是维护和促进国际与地区的和平与安全，任何防扩散措施都应服务于这一目标。大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散有其复杂的原因和背景，与国际和地区安全环境以及与个别大国的有关政策密切相关。谋求国际关系的普遍改善，促进国际关系民主化，推动有关地区政治和安全问题公正、合理的解决，有关大国停止干涉别国内政、损害别国主权、威胁别国安全的行为，有利于从根本上解决扩散问题。中国致力于国际防扩散事业，也十分关心维护地区与国际的和平和稳定。对待扩散问题既要坚持标本兼治，又要坚持通过对话与国际合作加以解决。一味采取施压、制裁手段，甚至诉诸武力或武力威胁，不是解决扩散问题的根本之道，这样做效果可能适得其反。
（二）坚持维护防扩散机制和行动的合理性、公正性和非歧视性
对可能的扩散对象国，应当一视同仁，用同样的态度和标准去对待和要求，务使其放弃发展大规模杀伤性武器计划，否则，则须采取同样的制裁措施；而不能厚此薄彼，有选择性的区别对待，纵亲惩疏。只有这样，才能维护不扩散机制和行动的权威性、有效性。中国对待一切国际问题包括扩散问题，都采取客观、公正态度和立场，不以意识形态的异同和自己的亲疏好恶定取舍，而以事实真相和事物本身的是非曲直作出决断。对一些违犯国际规制发展大规模杀伤性武器的国家，无论其社会制度和对中国的态度与关系如何，中国对其扩散行为都予以坚决反对。如果世界各国都采取这种公正无私的原则立场，就能比较顺利地推进防扩散目标。可惜，有的国家特别是那个惟一超级大国的美国不是这样，而是采取双重和多重标准来处理防扩散问题。美国的敏感物项、设备及技术出口管制清单并不是统一适用于所有国家。它是根据其对出口对象国的亲疏好恶及它们与美国的关系状况对不同的国家实行不同的出口管制，对有的国家全部禁止清单上品类的出口，对有的国家部分禁止出口，对有的国家不禁止出口。它甚至对有的亲密盟国发展、掌握大规模杀伤性武器听之任之，甚至包庇怂恿；而对那些所谓异己国家，即使它们只有一些发展敏感武器的迹象，也大张挞伐，实行制裁高压，甚至进行赤裸裸的军事恫吓和颠复活动。这种为了一己之私大搞双重标准，利用防扩散打击、排斥异己的做法引起许多国家的不平、不服、不满，不但无益于解决扩散问题，反而助长了大规模杀伤性武器的扩散势头。
（三）全面执行国际防扩散法制的规定和要求
鉴于核、生物、化学、航天领域所涉及的许多材料、设备和技术具有双用途性质，有关国际机制和法规对不同用途的品类的出口区别对待，严格禁止可生产武器的上述品类的出口，但在符合有关国际机构规范要求并接受其保障监督的情况下，允许其中只用于民用的品类的出口。中国在实施防扩散出口管制过程中，完全依照有关国际机构的规范要求行事，比较好的处理了防扩散与和平利用高科技的国际合作之间的关系。中国坚持反对任何国家以和平利用为借口从事扩散活动，但主张保障各国特别是发展中国家和平利用和分享双用途科技及产品的权利。中国的政策主张既有利于确保防扩散目标的实现，也有利促进各国经济的增长和国际关系的健康发展。但有的国家特别是美国存在着一种倾向，即以防扩散为名，反对有的国家在国际规制允许的范围内和平利用某些双用途技术及产品，甚至限制向有的国家的正常出口。这是对国际规制的片面和歪曲理解，其结果无助于扩散问题的解决，还加剧了其与有关国家的紧张关系，有害于地区和世界的和平与稳定。㈣主张以联合国为中心，通过多边途径解决扩散问题
防扩散问题是世界裁军、军控事业的重要组成部分，攸关全球和平、稳定和安全大局，而不是只关系到一个国家、几个国家或某个国家集团的事情。这个问题必须由国际社会共同协商、合作解决，不能由一个或少数国家自行解决。因此，中国一贯主张应主要通过联合国，或得到联合国授权或赞同的多边机制来处理和解决防扩散问题。搞单边主义不行。一个国家力量再强，如果得不到联合国授权，缺乏处理问题的法理根据和道义权威，也难以有所作为。搞单边主义的国家往往走极端，导致对扩散嫌疑国采取强硬的制裁行动，甚至采取先发制人的战争手段。这势必引发国际冲突和对抗，加剧扩散危机。
总之，中国的防扩散出口管制政策是积极的、建设性的，对促进国际防止大规模杀伤性武器的扩散有着重要作用与影响。当然，中国的防扩散和管制法规建设起步较晚，有一个发展和不断完善的过程，与国际规制全面接轨还有一段距离。今后，中国在防扩散出口管制领域，需要本着“与时俱进”的精神，进一步加强和完善防扩散法规和管理机制，加大执法力度和对政策、法规的宣传力度，进一步加强国际合作，以为国际防扩散事业，为促进地区和世界的安全与和平做出更大努力和贡献。
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