区域贸易协定对ＷＴＯ体制的冲击及改革方向
当前,各种类型的区域贸易协定在世界各大洲迅速蔓延,对WTO的多边贸易体制产生了重大影响,区域整合与多边贸易体制及全球贸易自由化的关系已成为一项广受重视的世界性议题｡本文拟就区域贸易协定对WTO体制的冲击和WTO的改革方向作一探讨｡
一、ＧＡＴＴ／ＷＴＯ对区域贸易协定的规定
(一)GATT第24条的规定
在谈判缔结GATT1947时,一些老牌发达国家为维护他们与其殖民地国家或海外领地间既存的优惠贸易安排,同时排除其他国家从中获得利益,最终导致GATT以宽容的态度认可了区域贸易协定的合法性｡其主要规则如下:
1.实体义务｡为保证区域贸易协定的对多边贸易体制目标的实现有所裨益,第24条施加了限制｡(1)内部限制,即要求区域内成员间的贸易应充分自由化｡根据第8款,自由贸易区､关税同盟或过渡协定应对成员之间实质上所有贸易或至少对于产自此类领土产品的实质上所有贸易,取消关税和其他限制性商业法规｡(2)外部限制｡即不能增加对非区域内成员的贸易保护程度｡根据第5款,设立自由贸易区､关税同盟或依过渡协议设立区域经济组织,对第三方实施的关税和其他商业法规“总体上”不得高于设立之前的水平｡
2.程序义务｡根据GATT第24条第7款,任何缔约方决定成立或加入自由贸易区或关税同盟,或签订临时过渡协议,应当及时通知缔约方全体,并向其提供有关拟议的区域贸易协定的资料,以便缔约方全体得以斟酌向缔约方提供报告和建议｡
(二)《关于解释GATT1994第24条的谅解》(简称《谅解》)的规定
乌拉圭回合谈判期间,GATT依据以往实践与经验,通过了《谅解》澄清第24条的一些疑义,以强化WTO对区域经济安排之规范｡其主要内容有:
1.对第5款的解释｡GATT1947对关税同盟成立前后,关税限制水平究竟按简单算术平均还是加权平均法并未明确规定,《谅解》明确规定应根据加权平均关税税率和实征的关税全面评估关税和费用;GATT1947单纯用“关税”高低之调整及比较,衡量区域贸易协定之开放程度是否与GATT体制相符合,较为不足,《谅解》试图对非关税壁垒也加以规范,但它只模糊规定“为全面评估难以量化和归纳的其他贸易法规的影响范围,可能需要审查单项措施､法规､所涉产品以及受影响的贸易流量”;《谅解》将GATT1947中临时协定的合理期间解释为以十年为限｡
2.对第6款的解释｡《谅解》对本款“补偿性调整”问题引发的争议作了澄清｡它明确规定,补偿性调整谈判必须发生在同盟成立前或对外共同关税实施前,补偿是否足够应首先考虑同盟其他成员在减低相应关税方面已提供的补偿｡
3.对第7款的解释｡《谅解》明确规定所有区域贸易协定必须依第24条规定进行通知,并由WTO总理事会成立相应工作组进行审查,并将审查报告提交给货物贸易理事会,以便其提出建议｡重申1971年的规则:区域贸易协定执行情况应每隔两年定期向货物贸易理事会提交报告｡
(三)其他规定
1979年结束的东京回合,根据当时多边贸易体制成员之间的结构变化和经贸实力悬殊的现实,制定了“授权条款”,允许发达成员给予发展中成员在货物进口关税方面优惠待遇,尤其是允许发展中成员之间在货物贸易方面背离最惠国待遇原则,实行关税减免的优惠待遇｡这是区域贸易协定的又一依据｡1994年乌拉圭回合结束后,将区域贸易协定的例外以“区域一体化”的名称扩大适用到新达成的《服务贸易总协定》中,列为第5条｡其大部分内容与GATT第24条一致,但总体而言,其规范更为宽松｡比如,第5条仅要求取消“大多数行业的大部分歧视性措施”,而后者则是“实质上所有贸易”｡
二、区域贸易协定对ＷＴＯ体制的冲击
(一)对WTO基石的冲击
最惠国待遇原则是GATT/WTO最根本的原则,是WTO的基石｡考虑到区域贸易协定的目的在于促进区域间贸易,非对第三国增加贸易障碍,其标榜之原则､目标及规则很多与GATT/WTO的一致,所以,GATT/WTO作出上述规定,使区域贸易协定成为最惠国待遇最大的例外｡但时至今日,原则与例外进行博弈,区域贸易协定已突破了当初仅仅作为例外的地位｡
1.严重泛滥的区域贸易协定严重削弱了最惠国待遇原则的基石地位｡如今,区域贸易协定冲破了“疆土相邻”的天然纽带,跨洲跨洋､如火如荼地迅猛发展,截至2005年2月,WTO通知的区域贸易协定达312个,其实际地位和作用已经超出了当初“例外”的法律地位［1］｡区域贸易协定已成为一种极为普遍的国际贸易合作形式｡目前,除蒙古以外,其他WTO成员都参与或正在谈判区域贸易协定｡这种现象可能是当初GATT的缔结者们始料不及的｡
2.区域贸易协定极有可能成为规避最惠国待遇原则的有效工具｡乌拉圭回合虽然对GATT第24条进行了解释,但该规则仍缺乏可操作性,某些关键术语含义不清｡比如“实质上所有贸易”､“其他贸易法规”等都意义模糊｡而且,其关注的重点仍是关税和其他财政费用,对于新出现的一些非关税壁垒,诸如与劳工标准､环境保护相联系的国内规范､竞争政策等并没有足够的重视｡规范上的宽松导致了区域贸易协定的猛增｡任何参加区域贸易协定的世界贸易组织成员均可以区域一体化优惠为由，将给予区域贸易协定内其他成员的优惠不给予区域贸易协定外的成员｡如果这种现象仅发生在少数成员身上，尚属例外｡但如果发生在多数成员身上,就不再是例外,就会将最惠国待遇原则侵蚀得千疮百孔｡正如世贸组织前总干事鲁杰罗所担忧的,“区域性协议本身所具有的优惠是最惠国待遇的一个例外｡当这些最惠国待遇例外的数量和规模达到一定程度时，例外就成为规则,就会改变多边体制｡”［2］
(二)对WTO规则的冲击
区域贸易协定还对WTO的某些重要规则产生了冲击,比如:
1.透明度规则｡在区域贸易协定的缔结与实施过程中普遍存在“暗箱操作”现象［3］｡普惠制的具体运作就是例证｡发达国家完全单方面自主确定受惠的国家､产品和程度,违背了普惠制的“普遍性”要求,发展家只能被动受惠｡美欧等发达国家或集团通常利用普惠制向受惠的发展中国家施加各种附加的､军事和经济条件,甚至有时以撤销特定的普惠制相威胁,而发展中国家为了获取或保持对其出口的关税减免优惠,也只好忍气吞声｡可见,发达国家在普惠制实施过程中采纳了不透明做法｡不透明现象同样存在于其他各种区域贸易协定之中｡可以推定,随着区域贸易协定的加速繁荣,贸易交往和合作中的“暗箱操作”必定会迅速蔓延,从而使透明度规则的实际效力受到侵蚀｡
2.原产地规则｡WTO一直致力于原产地规则的协调与统一,但区域贸易协定为了解决第三国“搭便车”之问题,皆严格规定原产地规则,但认定标准并不统一｡一般而言,优惠贸易机制中的原产地规则要比非优惠原产地规则更加严格;农产品和纺织品原产地规则比其他部门产品原产规则更加严格［4］｡而且原产地规则也逐渐延伸至服务贸易领域,但各区域组织在认定标准上非常混乱,包括注册地､所有人国籍､总部所在地､实质控制等｡可见,区域贸易协定的运作越来越偏离WTO原产地规则的方向,产生了新的贸易壁垒,并给行政管理徒增负担｡
(三)对WTO争端解决机制的冲击
WTO的成员往往具有双重身份,它同时也是区域组织的会员｡EC､NAFTA等整合程度较高的区域组织,都有内部争端解决程序与机制,一旦区域经济组织的裁定与WTO争端解决机构的裁决不符，哪一项裁决将会优先适用也关系到WTO争端解决体系的完整性及权威地位｡在WTO时期,区域贸易协定规定与WTO规定规则的协调性逐步受到了重视,但专家学者论证的区域贸易协定必须符合GATT/WTO的观点缺乏法理基础｡毕竟有些主权国家是先成为区域经济组织的参加方，后成为WTO成员｡而且,有些区域贸易协定如NAFTA第104条规定:除本协定另有声明外,本协定项下的权利与义务优先于GATT下的权利与义务｡这种现象对WTO争端解决体系的完整性和WTO的信誉功能,都是一大打击｡
(四)对WTO贸易谈判进程的冲击
多哈回合是WTO的第一轮贸易谈判,但进展缓慢
｡很多直接影响谈判进程的贸易大国和集团如美国､欧共体等都热衷于区域贸易协定的制定,纷纷分散了参与多哈回合的精力｡而且由于经济互补性､共同的政治与安全利益､共同的文化传统､GATT/WTO的疏于监督等诸多原因,使区域贸易谈判相对便利,而由于发达成员与发展中成员在众多议题上的严重分歧,使多哈回合的贸易谈判越来越艰难｡坎昆会议后,美国和欧盟纷纷表示将把重心投入到双边和区域贸易协定方面｡美国贸易代表佐利克公开抨击多边贸易体制,对WTO发展中国家成员发送威胁性的信息:美国将从多边前沿转移到通过双边和多边途径来打开发展中国家市场［5］｡联合国贸发会议的一次会议表露出一种担心:“坎昆会议的挫折会削弱对多边主义的承诺,并使得保护主义和党派利益有可乘之机｡它还可能加速对单边主义､双边主义和区域主义的积极追求｡”［6］重要发达成员将精力和兴趣都转向了区域谈判,是导致多哈回合停滞不前并陷入中止困境的重要原因之一｡
尽管不少学者认为区域贸易协定与WTO的宗旨和目标具有很高的同质性,两者是互补关系,但是,区域贸易协定对WTO构建的多边贸易体制的冲击却是不争的事实｡WTO目前有关区域安排的相关规定,仍大大落后于区域组织情势的现况,已不能对区域安排提供必要的建议与规范｡有必要在多哈回合的谈判中探讨区域安排相关规定的改革,全面修改现行规则,以确保区域安排之透明度及其与WTO的一致性｡
(一)实体规则之规范
如前文所述,GATT/WTO规范区域贸易安排的实体法规范存在一些漏洞,比如WTO迄今未对“实质上所有贸易”､“其他贸易法规”等作出权威解释,也没有一套量化贸易措施的自由化程度的方法,也未规定考量关税同盟成立前后税率水平时的代表性期间的选择标准,这都是多哈回合中需要澄清的问题｡另外,WTO有必要制定一项禁止区域组织实施原产地规则的多边规范,以限制区域组织不当使用,甚至滥用原产地规则的倾向,并提高区域组织与WTO的一致性｡对于服务贸易领域的原产地标准,WTO也应统一标准,虽然1997年5月WTO通过了一项“服务经济整合协定通知之标准格式”,试图对认定标准所涉的概念予以澄清,但仍嫌不足,有待进一步改革［7］｡
(二)WTO与区域贸易协定的争端解决机制的关系的规范
当前,许多区域贸易体制坚持“一事不再理”的原则,即一旦选择了区域争端解决机制,就意味着承诺放弃了其他争端解决方式的适用,该区域内部裁决优先适用｡然而,并不是所有的区域贸易体制都秉持相同的原则并作出明确规定,而且,WTO也未作出类似规定｡那么,可以认为,WTO的争端解决机制没有明确排除其他争端解决方式的适用,WTO允许其他争端解决方式与其共同适用｡问题是,一旦两种争端解决机制所得到的结论不同,那么哪种裁决优先适用呢?特别是当区域组织裁决与WTO裁决不符时,区域组织是否可以以GATT1994第24条的豁免规定作为其裁决优先适用的依据呢?WTO的规则此处存在缺失｡WTO一直秉持这样的观点:区域经济一体化促进了商品和生产要素在一定区域内自由流动,是全球经济一体化的过渡阶段｡因此,区域贸易不该成为多边贸易发展的“绊脚石”,它存在的理由之一就是为了使商品､生产要素等在更大的范围内自由流动,从而实现真正的经济全球一体化｡一旦允许区域贸易成员在有关的区域贸易文件中规定或者援引GATT1994第24条的豁免条款主张区域贸易裁决优先于DSB裁决,势必对整个多边贸易体制造成巨大冲击,甚至会动摇整个多边贸易体制,阻碍经济全球化的最终实现｡因此,WTO有关文件应该明确规定,一旦成员提请按WTO争端解决机制处理争端,那么DSB的裁决具有优先适用性｡
(三)定期审查的规范
WTO对区域贸易协定的监管存在严重缺陷，一直处于一种软弱､低效和无序的状态,WTO应当进一步修改并加强审查机制功能｡WTO的审查包括事前审查和后续定期审查｡但是,GATT第24条对签订区域贸易协定后成员的通知时间没有作具体的规定，实践中大多数协定都是在生效后才通知（有的甚至根本没有通知），事实上不可能在区域贸易协定生效前就该协定的合法性问题作出结论｡而因素的影响也进一步限制了事前审查发挥作用｡所以,WTO的改革方向的重点应放在事后的定期审查制度的完善上｡后续定期审查能发挥对区域经济安排的完整监督作用,有利于提高该区域协定的透明度并使之符合WTO的规定和发展目标｡
WTO在1995年4月曾提出一种后续定期审查方案,由WTO总理事会一年召开一次审查大会,汇总各区域组织情况报告成一份年度总报告,但这种一年一度的大会共同审查方式,如果没有完备的会前充分准备及单一区域审查报告,很可能流于形式｡1996年2月,WTO成立了“区域贸易协定委员会”以强化审查机制,但其工作效率仍然不佳｡尽管该委员会审查了已通知到WTO的180多项区域贸易协定,但至今没有对任何一种区域贸易协定是否符合WTO规定作出最终的结论,对区域经济一体化的审查实际上形同虚设｡建议WTO的定期审查制度从以下两个方面进行改革:(1)针对定期审查报告内容的项目作出详细的列举,包括透明度､内部自由化的程度､与外部非缔约方之间贸易的中立性和壁垒水平､对WTO体制的影响､对区域外第三方利益的影响等,增加实质审查功能｡(2)集中WTO有限的人力､财力和物力,首先选择对WTO及世界经济影响较大的区域经济安排,尤其是欧共体和北美自由贸易区,定期进行审查,以发挥示范作用｡WTO将来改革的方向应是基于目前架构,加强对欧共体和北美自由贸易区的审查､监督和制约,如果WTO能有效规范这两个区域贸易组织,则对其他区域组织的问题,应该也能迎刃而解｡
:
［1］ 周敏.原则与例外——最惠国待遇原则与区域贸易协定博弈［J］.广东商学院学报,2006,(2):94.
［2］ 鲁杰罗.区域一体化与多边贸易组织［J］.世界贸易组织动态与研究,1995,(11):78.
［3］ 曾令良.论区域贸易协定的最新发展趋势及其对多哈回合议程的负面影响［J］.法学研究,2004,(5):126.
［4］ Estevadeordal Antoni， and Kati Suominen. Rules of Origin： A World Map， Preliminary Draft， April 2003.
［5］ Action Aid International， BEYOND CANCUN： Key issues facing the multilateral trading system， December 2003:5-6.
［6］ Review Of Developments And Issues In The Post-Doha Work Programme of Particular Concern to Developing Countries：
the Outcome of the fifth WTO Ministerial Conference， Chairperson＇s Summery， UNCTAD， Trade and Development Board，
Fiftieth session， 6-17 October， 2003， Geneva， TD/B/50/L.7.
［7］ 洪德钦.WTO与政策专题研究［M］.北京:人民大学出版社,2004:229.
