城市化要保障失地农民权益
近20年来，特别是近几年来，由于化、城市化进程加快，集体土地大量被征用，失地农民的数量急剧上升。土地被征用后，为数众多的失地农民生活艰难，缺乏基本的最低生活保障，一部分沦为城市贫民，成为城市中新的边缘群体，他们的生存和状况已直接影响到社会的稳定和发展。应引起社会各界广泛关注。
一、失地农民问题是严重的社会问题
在持续扩张的城市化进程中，农村集体土地大量被征用，失地农民越来越多。在现行的土地制度和政策安排下，农民失去了土地，社会保障能力丧失，又没有稳定的工作，未来的生活前景令人堪忧。一个庞大的利益受损人群——失地农民群体已经形成，而且有不断扩大的趋势。失地农民问题已经成为我国社会发展中严重的社会问题之一。
1. “失地”等于“失业”
在我国现阶段，土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础，来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入。土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是农民家庭保障最基本的基础。农民失去土地，也就失去了稳定、可靠的谋生渠道。
失地农民没有了土地，就无田可种。在国内耕地资源普遍紧张的情况下，不太可能分配给失地农民新的土地，除了一部分农民到异地承包耕地，大部分农民已经无田可种，必须自谋生路。目前，由于生活观念、劳动技能等多方面的原因，农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，在其他工作岗位上的竞争一般又处于弱势，往往难以找到工作。政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任，为失地农民提供就业和培训机会。但是在实际操作中，政府经常工作不到位，只有少数失地农民获得了就业安置。在激烈的就业市场竞争中，文化程度不高、未经过专门的就业培训、缺乏劳动技能的农民显然处于极为不利的地位，特别是一些年老体弱的农民。他们打工没人要，经营无门路，办厂缺本钱，就业问题特别突出。
据《部分失地农民生活现状简析》调查资料显示，被调查的115户失地农户共303个劳动力中，只有3.6％的劳动力被有关部门安置就业，其余的只能自谋职业。自谋职业的劳动力中，有40.9％找不到工作，目前基本赋闲在家。尤其是土地被全部征用的农户，基本赋闲在家的富余劳动力比例更大，占调查户全部富余劳动力的68.5％。在58.1％已经就业的劳动力中，其就业结构为：31％外出务工，33％在本地从事农业，36％在本地从事二、三产业。目前，我国建设占用耕地每年以250—300万亩的速度进展，如果按人均一亩地推算，意味着每年大约有250万到300万农民失去土地。我国失地农民总数约3500万人，多数处于没有稳定工作的状态。按照《全国土地利用总体规划纲要》的预测，2000年至2030年，30年间全国占用耕地面积将超过5450万亩，以每征用1亩地就有1.5个农民失地，届时失地农民将增加至1.1亿人。根据专家预计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状况。
2. 生活陷入贫困
征地补偿安置费本来应该能为失地农民解决后顾之忧。但是，按《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费为征用前3年平均年产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍。这一计算方法仍旧是沿用计划经济时期以亩产值来测算的方法，不是按照市场经济办事。近几年来，农产品价格持续走低，以农产品产值来计算已经不能真实地反映土地的实际价格。按照这一计算方法，农民获得的土地补偿在每亩几千元到两万元不等。据有关部门选点调查显示，该调查点1998年以来各类征地的土地补偿费平均12612元/亩，安置补偿费平均2078元/人，青苗补偿费平均4898元/亩。目前农户家庭已经得到的所有征地费用总额(包括附着物以及设施补偿费)人均仅8828元。参照现在的物价水平和生活标准，这些钱对于农民今后的生活无异于杯水车薪。法定征地补偿不足以解决失地农民的长远生计。
许多地方征用农民土地，由于补偿标准不高、层层分流等原因，农民实际所得资金非常有限，无法进行规范性的上项目、搞经营，还有的农民由于观念、能力的限制，不知道如何管理使用有限的安置补偿费，往往过不了多久，就被当做生活费花掉了。就业没有岗位，但日常生活还必须要有支出。某地失地村民们算了一个细账：以一个5口之家为例，一年至少要3000斤粮食约3000元；100斤食用油约300多元；最低的蔬菜支出一年就得600元。这3项开支，对于有承包地的农民来说，粮食、蔬菜和油都是地里长的，不需花钱。而失去土地以后，这3900元就变成了硬性支出，还只是最低生活标准。如果失地以后，又没有稳定的收入来源，恐怕连最低的生活都无法保证。即使是在经济比较发达、就业比较充分的地区，失地农民的生活也不可避免地出现下降情况。据浙江省统计局2003年10月的调查，被调查失地农户，土地征用后的人均纯收入为3590元，比土地征用前下降了18.4％。其中土地被全部征用的农户人均纯收入下降幅度更大，降幅达21.9％。人均纯收入在3000元以下的较低收入农户比例，由土地征用前的23％上升到土地征用后的41％；人均纯收入3000—5000元的农户，由52％下降到37％；5000元以上的农户，由25％下降到22％。
3. 失去社会保障
我国农村的土地不是一般意义上的土地资源，不仅具有经济价值，还具有很强的社会、功能。从某种意义上讲，现阶段我国实行的土地制度，实际上也是我国农村的社会保障制度，即失业和养老保险制度。在城乡分割的二元经济体制下，农村土地承载着农民的社会保障功能：为农民提供基本的生活保障、就业机会、土地继承权等等。农民承包的小块土地至少可以保证农民有活干、有饭吃，能够保证社会稳定。征地权的滥用，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为一个特殊的边缘群体——弱势群体。在现行的土地政策和制度安排下，失地农民已经陷入了一种尴尬的境地。说是农民，他们已经无地可耕；说是市民，他们还不能和市民一样公平地享有城市生活的待遇。无论是在物质上，还是在精神上，失地农民都面临着困境。
由于没有得到合理的征地补偿，再加上安置办法比较单一，土地被占后，既无粮又无钱，不但无力改善生活，而且难以应付、医疗、文化、社会保障等方面的开支。交不起学费看不起病的农民有增无减。子女上学成为最重的现金支出负担，大专院校学杂费标准提高后，“失地”农民子弟大多数要靠举债上学，政府和社会各界的扶持只能解决其中少数人的问题。
4. 影响社会稳定
农民失去土地后，由于经济上受到损失、生活没有着落，大都会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至失去信心，必然会影响到社会的安定。据报道，目前许多地方的农民上访案件中，征地引起的矛盾占60％。
由于城市征地，失地农民由居住在农村转变为居住在城市，从农村户口转变为城市户口，但是他们适应城市生活要经过相当长的一个过程。一方面，这是由于既有的城市制度安排，把失地农民排除在外，他们享受不到与市民一样的城市生活待遇；另一方面，农民的思想观念、生活方式、行为方式向市民生活转变需要一个较长的心理适应和磨合过程。在这一过程中，失地农民由于对城市生活的不适应，由于在城市生活面临着较大的风险，在心理状态上很容易表现出对生活前景的彷徨、焦虑，乃至于失去信心。这一心理状态是群体性的，在特定的时候，就有可能激发为集群行为，影响社会稳定。
二、城市化不仅只是土地非农化
城市化的实质含义是，人类进入工业社会时代，社会经济发展开始了农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升的过程。与这种经济结构的变动相适应，出现了乡村人口比重逐渐降低，城镇人口比重稳步上升，居民点的物质面貌和人们的生活方式逐渐向城镇性质转化和强化的过程。
1. 衡量城市化水平的标准主要有三个：
(1)人口变动指标
指城市化引起的人口、社会、机械三种形态变化，主要包括城市人口占总人口比例、城市非农业人口占总人口比例、非农劳动力占总劳动力的比例等。
(2)经济变动指标
指影响城市化的主体因素的经济发展程度。主要包括国内生产总值、城市人均国内生产总值、城市产业结构、城市GDP的比重、经济集聚度、城市辐射能力、城市基础设施等。
(3)社会变动指标
指城市化产生的社会效应，主要包括城市居民人均可支配收入、城市人均居住面积、住房成套率、人均公共绿地面积、城市适龄青年大学入学率，城市公共教育经费占GDP的比重。科研和开发占GDP的比重、城市每千人拥有医生数、恩格尔系数。社会保障覆盖率、城市文明程度和城市生态环境指标等。
城市化不仅要有量的增加，还要有质的提升。仅仅通过行政区划的改变，例如“县”改“市”或“地”改“市”，来提高人口城市化水平，而忽视城市化发展的质量，并没有很大的意义。真正意义上的城市，是经济社会发展的产物，需要有一定产业的支撑，作为生产要素的聚集地和经济社会发展的中心。
我国山东、浙江等省在制定城市化和城镇化发展方针时，都提出了建立与人口城市化目标相对应的城市化质量目标，明确城市住宅人均面积、自来水和燃气普及率、污水集中处理率、人均公共绿地等一系列量化指标和其它定性定量标准。
这些标准，实际上提出了一个重要的问题：城市化不仅要有量的增加，还要有质的提升。
城市作为经济社会活动的载体，虽然不必都是行政建制的中枢，但一定是物质与精神两个文明的集约地。任何偏废都是不可取的。西方谚语说：“罗马不是一天建成的”。这句话，生动地表明了城市化与当地经济和社会文化发展的关系。在城市化热浪阵阵的时候，我们的确应当更多地关注它的内涵。
城市化进程虽然很需要政府的规划、指导和推动，但它更多的是通过人们趋利求新的生产方式、交换方式和生活方式，由“看不见的手”自然推动的一个过程。要认真地探讨在城市化中如何建设生活优先、人性优先、感性优先的个性化城市空间，制定城市圈政策，解决城市环境容量与人口规模平衡等问题，从而提高城市人口生活环境的质量。
城市化意味着国民增长模式、国民生活形态和国民意识的重大转变。目前，一些地方把城市化理解为仅只是土地非农化，农民居民化。因此，滥用征地权，大量占用土地，由此也引发了一系列问题。
土地征用中没有引入市场机制，征地失控，补偿标准严重偏离土地的现实，使农民利益严重受损。他们使用的征地办法仍然是沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，不注意维护农民的利益，没有统筹考虑农民就业、生活、就医、养老等问题，忽视土地作为农民基本保障这一事实。部分地方甚至把挤占征用农民土地获取的收益作为取得财政收入的手段，或者通过压低补偿标准，作为引进项目的优惠政策，来实现自己的“政绩”工程。不切实际的规划也导致“圈地风”盛行。据有关资料，从上世纪90年代开始，许多地方就大兴开发区热，最高峰时全国达8000多个，规划总面积达3.6万平方公里，其中经国务院批准的仅占6％。1996年，中央严令限制新增征用土地、要求土地总量平衡。之后，每年大约还有200万-300万亩土地被征占。一个总人口不足50万的小县，竟准备将县城的城区面积扩大到126平方公里。按城市每万人占地为1至1.2平方公里推算，未来的县城应当有100多万人！一些城市一方面大叫土地不够用，另一方面却浪费宝贵的土地资源。有的地区是“圈地风”盛行，却征而不用和征而未用。调查资料显示，有的地区“征而未用”的土地竟占被征地总数的20.4％。还有一些和私营老板，看到土地市场的升值潜力后，利用开发园区、农业园区、商业园区、特色园区等种种名目，变相圈地，以实业投资为名，对征用土地进行炒作谋利。少数地方政府财政运转困难，也把征地卖地作为自己的生财之道。长三角某开发区以2万元/亩的补偿费从农民手中征得土地，转手以不少于30万元/亩的价格卖出，仅此一项就赚了900亿元。这样“蔚然成风”的征地，使得农民土地越来越少。
三、要尊重和切实保障被征地农民的权益
要从根本上解决征地中存在的诸多问题和失地农民问题，必需尊重和切实保障被征地农民的权益，用社会主义市场经济的思维模式来探讨农民的土地征用问题。这就需要：
1. 明晰农民的土地财产权
根据产权理论，农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权，应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权，使用权则是由这一物权派生的“准物权”。之所以对农地实行“流转”，而不是称为“交易”，并非简单的约定俗成。事实上，“流转”只是在农民土地财产权利缺少应有界定情况下的一种模糊定义。正是在农民土地承包权和经营权缺少法规的充分保护下，给“流转”主体通过行政手段强制性剥夺农民提供了机会和依据。所以，应尽快明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度，切实保障农民土地财产的合法权益。
平等而受尊重的土地产权是实现农村集体土地所有权权利价值的前提。《宪法》和《土地管理法》明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织经营和管理。从上述法律规定来看，农村集体经济组织的土地产权，法律赋予的权利与国家土地所有权是平等的。任何权利和利益都是相辅相成的，没有权利就没有利益，没有维护权利的理念和制度，利益就没有依托。因此，农村集体经济组织的土地产权是实现土地利益的保证。无论是国家财产、集体财产，还是私人财产，只要法律有明确的规定，任何行政行为都不能只注意保护哪一部分权利。但是，在征用农村集体土地问题上，虽然名义上承认农民的土地财产权，但在实际运作上，无形中出现了国家的“公权”就可以侵犯集体的“私权”，而集体的“公权”又可以侵犯农民个体的“私权”。有这种思想和观念，出现土地征用中补偿标准不够、款项拖欠、挪用、截留等现象就再所难免。这一有意无意中不平等财产权的国家意志，在现行的“征地”和“补偿”概念中略见端倪。严格说来，“征地”即为“土地征用”，并对其强制性质的征地行为实施一定的“补偿”。若是平等的财产权则应为平等的“交易”行为而非“征用”的强制性行为。因而，“征地”和“补偿”两概念不完全符合各项财产权利都平等的法制精神，在以后的立法中应更新其概念及其内涵。由于征地的“公权”由国家所代表，实施“公权”的权利掌握在政府手里，政府运用“征用”的强制性质，实施集体土地产权的变更，主动权和特权由政府说了算，不管出于什么目的，只要把村组一级的干部思想做通了，代表集体土地权利主体的绝大多数群众哪还有说话的份儿。因为征地，政府可以少给钱，甚至不给钱。此种情况在建设用地征用中特别突出。有的地方交通建设用地征用补偿总额尚不足500元/亩，单位面积补偿额不足0.8元/平方米，即使补偿到了(乡镇)或村组那里，还要级级截留或挪用，真的落实到农民手里已所剩无几。由此征地群众上访接连不断，乃至冲突、流血、伤人事件也时有发生。作为弱势群体的农民，就只有以最激烈的言词和自认为“办法”的办法去搏取自己的权利。因而被征地农民对政府产生抵触情绪更加激烈，各级政府、土地资源行政主管部门统一征地愈来愈难。
法律赋予的各项财产权是平等的。农民集体土地权利其实质意义上是农民集体的财产权，分割到农民人即为私有财产权。国家实行土地征用时，应以平等的姿态与农民对等洽谈，不应再以“居高凌下”的国家意志作出征地的“强制性”行为，而应充分尊重农民的土地产权，实现农民集体土地的产权价值，确保被征地农民的利益。
2. 建立健全平等的土地交易制度
对经营性建设用地，不能采取强制性征地，应在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，参照国有土地出让办法，建立健全农民集体建设用地使用权与国有土地使用权并轨入市的交易制度。对协议出让农民集体土地使用权的，无论是出租土地的租金、入股土地的股权，还是转让土地使用权的价格，必须由农民集体土地所有者代表、土地承包经营者和投资方共同组成的协商组织谈判确定，达成的协议须受本集体经济组织成员监督。
严格而公正的征地程序是保障被征地农民利益的根本保证。按照现行土地管理法律法规，征地必须实行依法、公开的原则，严格按照法定程序征地，力避用地项目随意征用，切实保护土地资源，促进可持续发展，确保被征地农民利益不受损害。只有经过严格的征地程序，才能最大程度地尊重被征地农民的产权和知情权，防止征地中的“暗箱操作”行为，有利于用地单位、征地部门、被征地单位以及被征地农民的相互监督，切实防止征地或用地单位拖欠征地补偿安置款项，防止被征地乡镇和村组截留挪用征地补偿安置款项，确保征地补偿安置款项及时足额到位。既保障被征地农民的利益，又不妨碍经济发展，有力推进城镇化和工业化进程。
3. 建立公正的农地流转收益分配机制
从长远看，应该调整土地的产权安排，保证农民参与土地增值的收益分配。在现有的法律框架下，可以考虑在条件允许的地区，以土地股份权制的办法，变革集体土地所有权，即以土地所有制为基础，利用股份制多层产权的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，相应的土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，形成农民拥有的股权、集体经济组织掌握的土地经营权、租赁农户或组织享有的土地使用权利三者相互分离的制衡关系，实现土地股份与土地经营租赁相结合的双层产权制度。近期内，最有效的措施是改革现行的土地征用制度，建立和实行土地征用与经济补偿、社会保障、就业服务同步进行的征地安置制度。
而公平的补偿标准是保障被征地农民利益的关键。土地的价值包括其经济性、生态性和社会性，耕地的保障功能价值则体现在更多的方面，价值更大，其价值无法估量。征用土地特别是耕地，补偿过低不足以补偿农民的生计。按现行的土地管理法律法规，土地一级市场由国家垄断，农用地变为非农建设用地必须实现产权的变更，其产权的变更，即土地征用更是垄断在代表国家的县级以上人民政府手里。再加之现行法律将征用土地的土地补偿费、安置补助费标准已作了明确的规定，补偿标准是政府出于“公共利益”的需要而进行的强制性征用行为。但从实际来看，随着城市规模的迅速扩张和城市化进程的加快，征地行为不只是政府为“公共利益”的需要而作出的政府行为，相当一部分是“非公共利益”的赢利行为。而这部分“非公共利益”的赢利行为却是以“公共利益”的名义实施的对农村集体土地征用的政府行为。即使是出于“公共利益”的目的，也应该由财政进行补贴，而不应该让农民吃亏。因此，土地管理法律法规应对公益性质用地调高征地补偿标准，对这部分“公共利益”的用地可实施“征用”的“强制性”政府行为。为防止以“公共利益”名义征用农村集体土地，以后又改变作“非公共利益”用途。对以“公共利益”名义征用而来的土地，若改变公益性质作其他非公益用途，则应由政府重新核定并追加原土地所有者农村集体经济组织的补偿费。对“非公共利益”的商业用地，在符合土地利用总体规划、土地利用年度计划以及土地用途管制和城市规划的前提下，可以由土地开发者和土地所有者进行平等谈判补偿价格。按照法律法规明确一个政府限价或调控价，同时结合市场行情议定补偿价格，以平衡多个权利主体之间的利益关系，从而避免政府顾农民利益的“此”而失城市及整个社会经济发展的“彼”，兼顾多个利益主体的既得利益和预期利益。
