客观认识我国的中央政府财权集中度
关键词：财权，分税制，财政体制
近年来改革财政体制的呼声渐隆，其中涉及到的一个焦点问题就是中央政府财权集中度。对一个国家来讲，设计财政体制首先要考虑的问题就是选择何种财权集中模式，这关系到中央政府靠什么手段控制各级政府体系的运转，特别是目前我国的财政收入已从1994年的5218亿增长到2006年的3.87万亿元，2007年预算已达4.4万亿，如何在中央与地方之间根据观和构建和谐社会的要求分配这些资金确实已到了完善制度安排的时候了。因此，对这一问题的分析和判断关系到今后财政体制改革的基本思路确定。本文拟就此问题展开讨论，提出一孔之见，以求教各方。
一、全面认识财权集中度的内容
要全面认识财权集中度的内容，首先要对政府财权有一个合理的界定。政府财权是指一级政府所拥有的收入筹措权，这一权力包括税政权、非税收入确定权和收入所有权三方面内容。税政权包括税收立法权和税收管理权，前者属核心内容，我国的税收立法权包括税法制定权和税收行政条例制定权两种，目前后者居多。非税收入确定权包括非税收入立项权和管理权两方面内容。我国现存的非税收入包括行政事业性收费、政府基金、国有资产收益、罚没收入等。收入所有权是指依据政府间的收入划分制度各级政府直接占有的政府收人。概言之，税政权和非税收入确定权属于政府收入机制问题，是政府收入筹措的基本规则，而收入所有权则是既定收入分配规则派生出来的各级政府收入所有额。可见，财权在质上的体现是制度设计权，在量上的体现是当年收入额。
显然，政府财权集中度体现的是财权在各级政府间的划分格局，具体来讲就是各级政府拥有的财权在总体财权体系中的地位。就一个国家而言，财权集中度可能会有三种模式：一是所有财权要素全部向上集中；二是财权要素高度分散；三是所有财权要素向下集中。在实践当中，世界各国的中央政府均高度重视政府间财权配置，很多国家实行向上集中模式，比如英国、法国、澳大利亚等，即便是在强调分权的联邦制国家里，中央政府的收人集中率也比较高，比如美国联邦收入占总收入的比重在50%以上。既然如此，那么我们现在应该讨论的一个问题就是究竟有哪些因素在决定着财权集中模式的形成。从理论角度看，决定财权集中模式形成的因素主要有如下几项：
1.政府间行政控制模式。一个国家的行政管理体制的核心内容是政府间行政控制模式。一个国家无论采行何种政体，上级政府都有控制下级政府的倾向，这是一个国家行政统一性和全局利益维护以及区域协调发展问题，区别只是在于如何实现有效、稳定的控制。政府间行政控制模式的特征之一是集权程度，上级政府对下级政府的控制的实现方式包括事权确定权、政策确定权、人事确定权和机构确定权的掌控模式的落实。有必要解释的是，事权确定权和政策确定权的区别在于前者要解决的问题是谁有多少权力决定各级政府干什么，而后者要解决的问题是谁有权决定怎么做。比如义务，当明确了由哪一级政府来承担这一事权之后，还要明确的就是教育标准确定权划分。具体来说，就是谁有权确定年限、师资标准、科目设目等。对一级政府来讲，行政控制权限本质上意味着行政控制的自主程度大小。行政控制过程实际上就是对公共产品供给过程的控制，一个国家的政府间行政控制权限划分说到底就是要分割公共产品供给决策，这是政府内部的民主与集中。既然行政控制要决定的是公共产品供给过程，那么，由于公共产品供给过程外在为资金运动，是一个投入产出过程，政府间行政控制模式自然就要决定政府间财权划分模式了。
2.公共服务供给模式。公共服务供给模式包括均等化和非均等化两类。公共服务供给是否均等化意指一国居民所享受的基本公共服务在范围、项目和标准上是否均等，需要纳入均等化的公共服务是那种属于人类基本消费品范畴且与人口流动关联度较大的公共产品，比如社会保障和教育，而有些公共服务具有很强的消费区域性，从支出标准角度看，不可能也没必要实行供给均等化，比如路灯、治安、垃圾处理。政府资金运行与公共产品供给有着内在统一性。如果基本公共服务供给实行非均等化模式，那么，政府间财权就可以相对分散，因为非均等化意味着公共服务供给的相对区域自主；反过来如果基本公共服务供给要在全国范围内均等化，那么，政府间财权的相对集中就不可避免。原因在于：首先，无论是实行何种税制，税源分布与行政区划都是高度不一致的，基本公共服务均等化所要求的支出标准化因之势必与政府本级收入能力产生不对称。其次，基本公共服务均等化实质上意味着高层政府特别是中央政府要统一确定标准支出和基本公共服务提供项目，无论标准和项目如何，各个地方政府都不可能充分实现财政自主，更何况高层政府所确定的支出标准和项目不可能向低水平看齐，起码要向中等水平靠拢，这势必要求高层政府集中财力统筹协调落实公共服务均等化。再次，在基本公共服务供给均等化条件下，如果高层政府不集中财力以确保足额的转移支付，那么，财力不足的地方政府势必要在收入筹措方面自谋出路，这极易造成收入制度上的“出轨”。反过来，收入相对充足的地方政府也要在支出上自作主张，提高支出标准，这属于支出制度上的“出轨”。两种出轨并行，最终就是打破均等化，人为加剧区域公共产品供给差距。
3.公共产品需求无限性特征。在人类社会中，公共产品需求具有无限性，人们总是希望获得更多、更好的公共产品供给，无论是哪一个地方的居民都不会认为自己享受的公共产品已非常充裕，但反过来，谁又都不愿意纳税，低收入者希望免税，高收入者希望减税。这实际上形成了财政支出需求无限性与财政收入有限性之间的矛盾。所以，在西方国家人均财力高出几十倍的条件下，财政收支同样会出现阶段性的失衡，公众总是呼吁提高公共福利水平，形成了长期性支出扩张压力。在这种背景条件下，高层政府必须出面协调，总要寻求全国各地公共产品供求平衡的相对统一性方案。那么，这种统一性怎样体现呢？就是基本公共服务供给的全国性的相对统一。公共产品供求平衡的相对统一必须有相应的财力保障，如果是财权向上集中，那就是与公共服务均等化相配套；如果是财权向下放，那就是公共服务供给非均等化。总之，财权配置要服务于公共产品供求平衡。
4.社会发展模式选择。从协调性角度看，一个国家要么选择区域均衡大推进社会发展模式，要么选择区域非均衡大推进发展模式。当然，这里边包含有一个速度问题。就主观愿望而言，谁都希望高速度，然而客观情况是高速度总归难以实现。我们必须清醒地认识到，社会发展同发展一样，也有客观性，只能循序渐进。政府财力归根结底是要用于社会发展的。如果采用区域均衡大推进社会发展模式，那么，财权向上集中就不可避免，因为只有高层政府才有权力要求各地；均衡发展，既然如此，就要集中财力向财力不足区域转移支付。反之，就要容许各地因财施政，自行单兵推进。
综上可见，当我们评价一个国家的财权集中度时，不能只看收入流量划分格局，而是要全面分析财权要素的配置格局，应从某一级政府对三个要素的集中程度来确定结论。分析财权集中度，必须宽视角，不能单纯从经济方面看问题，事实上经济也不是主要因素，因为无论一个国家经济水平如何，政府间财权划分总有集权和分权问题，这其中主导性成因是国家意志和政府内控体系特征。
二、对我国中央政府财权集中度的基本判断
实行分税制以来我国政府间财权集中度一直是人们争论的焦点问题。地方政府始终认为集中度过高，并把县乡财政困难归咎于此；中央政府则认为中央对收入的集中度并不高，未达到分税制推出时的目标值(60%)。学术界的看法基本上也分为这两种观点，然而不管持何种观点，大家都已认识到应该认真分析、解决财权集中度问题子。
那么，究竟应该给出一个什么样的判断呢？我以为，首先要解决的问题是视角选择。我们必须看到，财权划分说根本是一个行政管理问题，财权是以行政体制和体制为依据的，财权划分要反映的是国家意志和人民意志的实现模式。只有如此，我们才能认清中国财权划分的政策取向和优劣之处。从前述财权划分的基本内容角度考察问题，可以得出结论说：我国的政府间财权集中度并不高，是一个相对分权的国家，分税制体制只是界定了政府间税收收支边界，从而形成了税政权高度集中，税收中央集中率偏低，非税收入高度分散的政府间财权划分格局。下边我们将展开说明这一结论。
1.税政权中央高度集权的具体表现。建国以后，我国的税政权一直高度集中在中央政府。实行分税制财政体制并未改变这一格局。中国中央政府集中税政权有其特征。首先，中央政府直接掌控绝大部分税收立法权。这是因为我国的税收法定程度很低，只有三个税法(个人所得税、所得税、征管)，其余80%以上的税收法规由人大授权给国务院以条例、暂行规定等形式颁布实行。这也就是说国务院可以自行确定税制。其次，税收征管权大部分集中在中央。分税制之后我国分设了国税和地税两套税务局，其中国税局掌握了大部分税收的征管权，比如增值税、消费税。从税收司法角度看，地方政府权力仅限于执法，司法解释权最终都在中央(高法、高检)。税政权由中央高度集中，实质上，是要通过税制的全国统一来圈定地方政府课税的界限和规则，同时也为中央利用税收手段调节经济和社会两者的发展格局奠定了基础。
2.财政收入中央集中率偏低的具体表现。分税制之前，财政收入中央集中率呈下降趋势，从1985年的34.8%降至1993年的22%。实行分税制之后，财政收入中央集中率明显提高，达到了50%的水平(50%～55%)。对此，人们的认识是高度不统一的，很多人认为现在中央集中的收入已经偏高了，使得地方政府很被动，县乡财政困难与此有直接因果联系。客观地说，从地方政府角度看问题，人们什么时候都认为中央集中收入过高，即使是在包干体制下中央财政收入占财政收入的比重降到了20%的情况下，一些人还认为中央集中的过多。那么，究竟应该如何看待这一问题呢？从纵向角度看，分税制之后，中央的收入集中率是提高了，但不能由此做出判断说中央收入过多，我国现在中央财政收入集中率水平在国际上还是低水平，财政收入集权度高的国家如法国、澳大利亚、英国等中央的财政收入集中率在70%以土。即使是在分权程度较高的美国，中央的财政收入集中率也在50%多，发展中国家如墨西哥、韩国、匈牙利等中央的财政收入集中率同样在70%以上。另二方面，实行分税制之后，中央为了维持50%多的收入集中率多次进行政策调整，1997年中央把证券交易印花税分享比例调高到80%，2000年又调至97%，2002年又实施所得税收入分享改革，把所得税改为按比例分享税种。如果不做这些调整，可以说50%的收入集中率还保不住。从净收入角度看，剔除税收返还，中央的收入集中率还不足45%，事实上我们和国际上比较时，应以这一口径为准，因此，更可说我国处于低水平。
3.非税收入高度分散钓具体表现。非税收入是我国政府可支配收人的重要组成部分。目前我国年非税收入已达万亿，其中绝大部分是地方政府非税收入。从管理制度角度看，非税收入确定权是较为分散的。行政事业性费目前国务院和省级政府均有权确定。政府性基金审批权已上收到国务院。近年来我国加强了非税收入管理，把部分非税收入划分为中央固定收入、中央与地方分成收入和地方固定收入三大类。但与税收分配不，一样，大部分非税收入被划归各级地方政府。事实上真正值得关注的是，现在仍有较大规模的地方政府非税收入未纳入预算管理，比如社会保障资金、土地出让金、国有资产收益等，恰恰是这些资金构成了地方政府落实区域政策的重要资金支柱。
应该承认，这种格局并不是整体制度设计的初衷，实行分税制体制，目的是克服包干体制下财权过度分散引致的地方政府拥财自重、拥财冒进问题。那么，现在应该回答的问题是这种格局为什么会形成？初步分析，主要有如下几方面成因：
1.新旧体制并存。我国现行的分税制财政体制本质上是一种新旧体制中和的体制，其突出表现：一是在存量角度上确保中央和地方两者既得收入利益，这实际上是把包干制时期形成的地方收入利益保留下来。二是在流量角度上延续包于制的理念，以此确保中央和地方共同促进税收增长。比如按照增值税和消费税增长状况来确定税收返还增加额的制度安排，本质上就是把税收增量有条件地包给了地方。三是原有体制条件下的支出责任划分基本上延续下来，而且省以下政府究竟做什么仍未明确界定。显然，新旧体制并存的最终落脚点—是中央试，图从税收增量角度确保适度的收入集中率。应该看到、高速增长和流转税为主的税制结构两相呼应，外加税政权的集中统一确定促成了税收高增长格局，蛋糕做大于，这在很大程度上确保了中央收入的正常增长。但反过来也要看到，地方政府同样也在税收增量上做文章，因而形成了中央和地方争夺税收增量的格局。那么，结果如何呢？实际情况是，从1995～2006年，增值税、消费税、营业税、个人所得税、所得税分别增长了4倍、3倍、4倍、15倍、8倍。显然，地方固定收入税种收入增长率高于中央固定收入税种收入增长率，如果考虑到中央主体税种增值税、消费税的收入增量还要切一块给地方，实行分税制之后，地方获得的税收增量实际大于中央。假如在初定收入划分制度时没有把几大部门的营业税和关税划给中央，中央的收入集中率是达不到50%多的。应该承认税收高速增长支撑了酌财政运转。税收高增长的基本原因是高经济增长，但直接的原因是物价快速上涨。近年来，税收以20%的速度高增长，主要得益于能源、有色金属；钢材等基础产业价格的上涨。可见，新旧体制并存实际上锁定了中央收入的增长空间。
2.预算不完整。我国的政府预算一直未实现完整化。体制改革前，预算外资金就属于地方政府自有财力，不进统收统支体制；改革之后，非税收入一段时间内快速膨胀，且不纳入预算管理。1997年之后，中国逐步强化了非税收入管理，部分非税收入被归人一般预算管理，但大部分非税收入还在预算管理体系之外运转。事实上中国的预算不完整并不仅是体现在政府非税收入未进预算管理，而且还体现在国有资本经营预算、行政事业单位资产预算和社会保障资金预算缺位上。可以直白地说，中国现行的政府预算基本上就是税收收支预算。预算不完整实质上表明中国政府的内控理念是强化事权和人权的集中管理，适度向下分散财权。具体操作模式是控制税收，放掉非税收入，让地方政府有一个财力调控空间。
3.公共产品：供求矛盾尖锐。人口数量、国土面积、公共产品供给基础和社会转型阶段性特征是公共产品需求现状的四大成因。中国现实的基本国情是13亿人，幅员辽阔，公共产品供给欠账累累(义务供给不足、城乡不均等、社会保障覆盖范围窄等等)，城镇化推进引致出了巨额公共产品需求<新兴城镇生活设施不足、环境污染、看病难等)。反过来，我国又是一个人均财力极为不足的国家，目前既便按照政府财力占GDP30%的水平，人均财力不足600美元，这与西方国家相差10倍甚至20倍。在这种背景条件下，无论是提供何种水平的基本公共服务，各级政府都是举步维艰的。具体到地方政府来讲，它们承担着地方公共物品提供职责，直接面对公众的呼声，只能是尽力扩大财源，尽可能破除制度约束寻获取自主财力，以应对公众公共产品需求压力，而做为调控型的中央政府，也只能是多面开网，严格而不失灵活，让地方政府在非税收入方面寻求补充财力应对阶段性矛盾。经济,政策探讨-[飞诺网FENO.CN]
三、究竟应该集权还是分权？
综上所述，可以说改革进程中，我国始终没有真正改变财权相对分散格局，而且面对新的经济形势和社会发展战略，人们还在要求进一步分权。现在必须清醒地认识到，对一个国家来讲，政府财权集中度是政府体系统一协调地供给公共产品的基点，也是落实中央政府统一意志的重要手段。我们非常怀疑一个只拥有50%多一点的预算内收入的中央政府可以统领全国的经济发展，可以把握区域的平衡发展，可以要求地方政府做什么、不做什么。在货币经济社会里，货币量大小意味着资源配置权大小，意味着自我意志的实现自由度。可能正是因为这一点，即便是在实行区域自治的联邦制国家里的中央政府，不管放掉多少权，也要适度的集中财权，目的就是要通过转移支付来限定地方政府自我意志的自由发挥。因此，在财权集中权问题上，我们已经到了在反思过去、研究现实制度特征和政策导向的基础上，做出合理选择的时候了。
从现实情况看，并结合本文第一部分内容的视角，可以得出结论说，我国有必要进一步增加中央的财权集中度，我国应该走集权的道路。支撑这一结论的具体客观因素主要有如下几点：
1.基本公共服务均等化。近年来基本公共服务均等化呼声渐隆，政府也已把基本公共服务均等化列为施政目标并进入操作阶段，比如新型合作医疗体系、农村低保体系的构建。基本公共服务均等化的含义在于基本公共服务项目的城乡统一和基本公共服务支出标准的全国性相对统一。显然，对中国来讲，实现基本公共服务均等化是一个严峻的挑战。因为长期以来我国城乡差距和区域差距的突出表现就是公共服务供给上的差距，可以说在一个国家内最大的不公平是公民基本公共服务享用上的差别。显然，要实现基本公共服务均等化首先面对的就是巨大的资金缺口，而要解决这一问题，最先需要确定的就是谁来推进均等化。答案很明确，只能是中央政府，因为只有中央政府才能有权力在全国范围内要求各级地方政府做什么、怎样做。然而中央政府推进基本公共服务均等化必须要做的事情有三点：一是确定项目；二是确定标准；三是确定推进步骤。可见，核心的问题是中央政府要居中统一协调。对中国这样一个区域经济发展高度不平衡、公共服务供给水平高度不平衡、财政自主水平高度不平衡的国家来讲，无论是实行何种均等化标准，各地的自给能力都是高度非均衡的。这需要中央政府来平衡。面对这种格局，中央政府所必须要做的就是在合理选择项目、标准、步骤的基础上实施可行的转移支付。然而，这需要中央集中必要的财力。
2.中央政府支出责任扩大趋势。1994年确定分税制财政体制时，中央政府明确要承担的支出责任是国防、外交、中央行政管理费、中央统管的基本建设投资等，地方政府的支出责任概括起来说是地方公共物品供应所需费用。然而实际情况是伴随着社会发展形势的变化和体制改革的深入，我国的公共产品供求格局发生了根本性转变，特别是2003年以后，三农问题的解决已成为重中之中，社会保障体系的构建成为社会焦点问题，社会各界强烈要求财政调整支出结构。在这种背景条件下，中央财政事实上已突破了原定的支出责任划分规定，逐步介入了地方公共物品的资金供应，而且由于地方政府事权上移的呼声越来越强烈，中央财政的地方公共物品供给支出只能快速增加。2006年中央财政用于“三农”的支出占实际可支配收入的比重已占40%多，其中农业补贴资金369.5亿、农村义务教育经费投入150亿、农业产业化投入196.9亿、农村公路建设投资226.3亿、新型农村合作医疗投入122.7亿。农民种粮补助262亿。另一方面，中央财政也更多地承担了社保资金供给职能(比上年增长21%)，2006年中央财政拨付774亿(比上年增长40%)补助社会保险金、拨付136亿用于低保补助。
3.控制财政风险。控制财政风险是我国财政管理中的一大难题。在经济高增长、社会大发展的过程中，政府起到了启动和推动作用。这一作用的集中体现就是资金供给超前扩张与制度变迁交相呼应。此间，中央财政的债务依度逐步抬升，近年来虽有所下降，但基本格局未变，同时赤字规模总体是上升趋势，2006年仍有2000亿元，2007年的预算仍打有2450亿赤字。事实上，从体制特征角度上看，鉴于中央政府需统管全国事务的实际情况，地方政府的隐性债务和显性债务最终中央是要负相当大责任的。近年来，我国在实施稳健的财政政策过程中，虽然有意识地在压缩国债规模和赤字规模，并偿付了出口退税欠账，但并未真正清理地方债务。必须认识到，对中国的财政风险绝对不容忽视。对此，中央财政最终要择机处理。如果我们不提高中央财政收入的比重，化解财政风险，恐怕就要靠发行货币来解决，而这会引发物价过度上涨。可见，与其冒风险，不如在货币存量中寻求出路，在中央财政全面建立偿债基金来解决问题。要做到这点，中央不提高收入集中率是不可能的。提高中央财权集中度首先必须考虑的问题是中央集中率目标值。确定这一目标值似应四个因素：一是进一步相对细化中央与地方的事权划分和支出责任划分；二是中央财政与地方财政各自的收入结构特征；三是我国行政控制体系的特征；四是财政收入可预见性程度。综合这些因素，中央财政收入集中率可考虑提高至60%。
从我国政府收入筹措制度特征角度看，提高中央的财权集中度似可从如下几方面人手：
1.减税应适可而止。近年来我国的税制改革主流趋势是减税，这其中包括废除农业税、统一内外资企业所得税、增值税转型试点、个人所得税改革等。应该承认，这些改革是适应市场经济特征、落实发展观的举措，也包含着规范税制的寓意。但必须认识到，税制改革和减税不是同义语，任何一个国家都不能把减税当做长期政策，发达国家人均财力上万美元，也不敢把减税列为长期制度变迁目标。我国近年来的减税性税改已初步搭建起了新税制框架，下一步要做的是深化改革，形成合理的确保税收正常增长的税制，这其中应推出适度的增税举措。否则，财政收入难以正常增长。我们必须清醒地认识到，单纯依靠高经济增长和高物价来维持收入增长是不稳定的，还是要高度重视税制自身的收入增长保证功能。如果我们在流转税方面再减税，那么，税收增长就会失去基本条件。
2.建立全口径预算。预算不完整是我国政府预算中的一个痼疾，这直接导致了中央与地方收入关系的模糊不清。我国现在有必要把一般预算收支、基金预算收支、社会保障资金收支、国有资产收支合并为全口径预算。在此基础上，重新划分中央与地方的收入关系。
3.应继续坚持税政权中央集权模式。税政权划分与行政管理权划分理应统一。我国是一个发展中的大国，不仅区域经济发展高度不平衡，而且区域社会发展也不平衡。为此，我国实行了行政管理权中央高度集权的模式，这对全局稳定和长远发展确实起到了重要推动作用。税政权中央集权，是这种体制的配套体系。应该认识到，如果税政权分权，那么，在财力相对分散的格局下，极易出现地方政府利用税制变动自行确定经济和社会发展重点问题，这不利于全国的长治久安。
