和谐社会目标下中国社会保障制度的改革模式与总体设计
关键词：社会保障制度，改革模式 ，总体设计 ，政府作用
一、和谐社会目标下中国社会保障制度的整体设计
当前，中国的社会保障制度建设存在保障过度与缺位并存，保障范围狭窄，保障标准不一，制度各组成部分功能重叠又衔接不力，制度主体间矛盾冲突频发，制度建设落后于发展进程等诸多缺陷。为适应构建和谐社会的要求，未来的社会保障制度建设必须与经济发展和社会发展之间形成良性互动，制度内部各组成部分分工明确、功能互补，制度内部各相关主体利益协调一致。
(一)完善社会保障体系
社会保障包括社会保险、社会福利、社会救助和社会抚恤，其中社会保险又包括养老社会保险、失业保险、工伤保险和医疗保险等。完善社会保障体系，无疑需要逐步增加社会保障项目，完善社会保障功能，同时也要正确把握社会保障项目发展的时序。
1.从建立完善的社会救济制度起步。目前，我国在城市已建立起了最低生活保障制度，但是农村社会救济主要限于对五保户、特困户的救济和灾害救济，而且对五保户的救济，也是采取集体供养、亲友供养、义务供养多种不同方式，尚无统一的模式。完善农村社会救济制度，应着手建立农村最低生活保障制度。为此，应根据各地最低生活费用支出标准，确定一个农村居民收入最低线，对于收入达不到该标准的农村居民，则由政府予以补贴。如果地方政府财力不足以保证农村居民最低生活保障支付的需要，则应由中央政府予以转移支付。中央政府应加大对农村社会保障制度的资助力度。
2.应优先完善义务制度和高校贫困学生资助制度，增加财政对于农民工、下岗职工的职业培训投入。人力资源是经济长期持续发展的第一资源，增加教育支出，提高国民素质，是许多国家取得经济发展成功的重要经验。教育还直接影响到社会成员个人未来的职业生涯及收入水平。受教育程度的差别是造成居民收入差别的重要原因。因此，免费提供基础教育，并对贫困学生的高等教育提供资助，已经成为许多国家消除贫困、促进社会公平和发展经济的重要举措。从国际社会看，170多个宣布法定义务教育的国家均宣布实施免费。我国《义务教育法》规定免收学费，但《义务教育法》实施细则中又规定可以收取杂费，还不能算是完全的义务教育。最近，我国已宣布，从2007年起争取全国农村义务教育阶段家庭困难学生能够享受到“二免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)。仅此还不够，还应尽早对所有义务教育实施免费。我国对高校贫困生实行银行贷款助学制度，政府仅对优秀贫困生实行奖学金制度，这种制度混淆了福利制度与经营制度、奖励制度的边界。政府应根据学生的贫困程度，由财政出资实行拨款资助、无息贷款资助和低息资助。政府可以贴息方式鼓励商业银行发放教育消费信贷，但应尊重商业银行的经营自主权。
3.应着力建立重大公共传染性疾病的防治保障制度。这里所说的重大公共传染性疾病包括血吸虫病、艾滋病、SARS、传染性肝炎等。其中，对有的重大公共传染性疾病如血吸虫病、艾滋病、SARS，政府对患者应给予免费；有的重大公共传染性疾病如传染性肝炎，政府应免费为居民接种疫苗。
4.重新选择养老保险和医疗保险的发展模式。在对城市居民养老保险和医疗保险实行“统账分离”的基础上，分步骤为农村居民提供社会统筹养老和医疗保险。以养老保险为例，所谓“统账分离”是指将养老社会统筹保险和个人养老基金分离开来，分别采取不同的筹资、基金营运、支付和监督方式。社会统筹养老保险，足以国家为主体的收入再分配，目的是满足社会老年成员的基本生活需要，因而应涵盖农村老年居民。个人养老基金账户，目的在于强制个人进行养老储蓄，以防个人在养老方面的“短视”，而不是实行收入的再分配，因而可以在有条件的地区推行。社会统筹养老保险所需资金通过征收养老保险税来筹措。不论农村，还是城市居民，收入水平达到一定标准，都应缴纳养老保险税；而达到一定年龄后则可从政府手中领取统筹养老保险金。考虑到社会的承受能力，对农村老年人的支付标准可以低一些，并可以采取分步实施的办法：第一步，可以将统筹养老保险的范围扩大到农村独生子女家庭。凡只有一个子女的农村居民，在他们进入老年期后，可以享受政府提供的统筹养老保险。这样既可以解除这部分农村居民的后顾之忧，又可以鼓励更多的农村家庭只生一个子女，优化新生人口结构。第二步，将统筹养老保险扩大到所有从事粮食生产的农民。第三步，将统筹养老保险扩大到所有农村老年居民。
(二)推进相关制度和政策的改革与调整
社会成员对社会保障的需求程度与就业状况紧密相关：如果劳动者能够充分就业，而且就业者所获得的收入都能达到或超过满足其基本生活的水平，社会保障的压力就相对较轻；相反，劳动者不能充分就业，或者就业获得的收入过低，社会保障的压力就大。因此，正确处理社会保障与就业的关系，应该将扩大就业摆在首位。应该加强对劳动者权益的保护，不仅要切实推行最低工资制度，还应通过立法明确对劳动者工伤、医疗、养老等方面承担的责任。应通过立法约束企业雇用或解雇职员的行为，企业与雇员之间应依法签订合同，并严格遵守劳动合同的约定，不得为降低成本而任意减员。
必须着力构建与市场经济相适应的公共财政制度。公共财政的基本功能是维持社会公平。除满足行政和国防以及必要支出的需要外，公共财政支出应重点用于社会保障。为此，财政应从一般竞争性投资领域退出；财政公共投资应主要用于社会福利设施如福利、中小学、养老院等的建设，非福利性公共基础设施的投资，应尽量引人社会资本；用于教育的财政支出，应重点用于义务教育和资助高校的贫困学生，而不是高水平大学的发展；财政用于社会保障的福利支出应主要用于资助或补贴低收入者，而不应是高收入者。
必须改革城乡分离的户籍管理制度，消除农村居民进城务工的各种壁垒，并将农民工纳入城市社会保障制度的覆盖范围。我国14亿人口中有9亿农村居民，要协调城市和乡村的发展，没有农村居民向城市的转移以及农业劳动力向非农领域的移转，是不可能的。我国现行的城乡户籍分离管理制度，严重阻滞了我国城市化的进程，造成我国城市化进程严重落后于化进程。同时，城乡户籍分离管理制度还是造成城乡两种社会保障等一系列制度差异的重要基础，导致了对农村居民公民权利的歧视。这种世界独有的不合理的制度必须彻底予以打破。要还农村居民以在城乡之间自由迁徙的权力。
必须改革土地征用制度。我国宪法规定，农村土地属农村集体所有，但是农村土地转为非农用地，只能由国家征用而不能由农村集体直接通过市场转让。随着城市化的加快，农业用地将越来越多地转化为非农用地。但是，由于国家征用土地的补偿标准普遍较低，大量的农民因失地而减少收入甚至致贫。应将土地征购制度的改革与构建农村社会保障制度结合起来。一方面，可以提高土地征购补偿标准，如有的地区已将土地征购标准提高为土地正常年度预期收益的15-20倍。另一方面，应将失地农民纳入城市社会保障体系，让他们在养老、医疗、失业和社会救济等方面享受与城市居民同等的社会保障待遇。
(三)协调社会保障与家庭保障、社区保障和农村组织之间的协作功能
家庭是社会的基本单位，重视家庭是的优良传统。父母重视对子女的，子女赡养老人，不仅可以起到平衡代际收入支出的作用，而且增进家庭成员的情感，从而满足人们的精神需求，这是中国社会稳定的重要基础，其作用是社会保障不可替代的。为了充分发挥家庭保障的作用，应加强家庭道德教育，弘扬中华民族的优良文化传统，同时还应在立法中明确家庭成员包括父母与子女、夫妻之间的权利、义务与责任，并在司法中予以严格执行。
社区是居民生活社会化基本空间场所和基本范围。它既是社会基本问题的发源地，又是实现人员社会化和社会协调与社会整合的基本组织单位。社区保障在社会保障体系中主要有两个功能：一是政府、民间机构通过社区向居民提供各种保障，社区起组织落实的作用。二是社区可以独立开展群众性的自助互利活动；可以依托社区集体经济组织提高社区居民的福利水平。因此，应将发挥社区的作用纳入建立社会保障体系的总体战略之中加以重视。
发展补充保险，不仅可以减轻政府社会保障的压力，而且可以稳定劳动者与企业的关系，增加企业的凝聚力。这是西方国家企业补充保险发展迅速的重要原因。我国应采取税收减免等方式鼓励企业补充保险的发展。
农村经济组织是我国广大农业人员生存和劳动的社会保障基础，是政府主持下全民社会保障的农村协作组织，是完善社会保障制度的有生力量。农村社会保障制度的建设，农村经济组织是最佳切入点，农村经济组织是农村社会保障制度建设的具体组织者、执行者和管理者，这种中国农村社会保障制度模式也许是世界上独一无二的中国特色模式。
二、和谐社会目标下中国社会保障制度完善的政府作用
和谐社会目标下的社会保障体系以实现全民基本保障的社会目标为主，同时兼顾促进经济增长的经济目标，体现公平和效率的有机结合。多层次、多元化是和谐社会目标下社会保障制度改革模式的基本指导思想，避免传统制度下政府包打天下的局面，同时也不能回到除了少数的社会救济以外，政府几乎不承担任何责任的原始形态。虽然社会保障体系建立发展都是由政府直接推动，在很多领域是由政府直接组织和管理，但政府不是万能的，也有失灵的时候。欧美等发达国家的社会保障体系建设的经验表明，如果由政府承担社会保障制度的全部组织管理责任，也会带来很多问题，比如运行效率低下、易受因素干扰、财政压力过大等等。因而，国际社会保障发展的基本趋势是，在责任分担方面，注重政府基本责任，同时也注重企业与个人责任；在组织方式上，则注重政府职能和市场职能的合理分工。能够交给市场的，尤其是可以引入竞争机制以提高运行效率的各保障项目的具体组织管理工作应该尽量交给市场，实现政府责任与市场功能的有机结合。具体地说，要发挥政府在社会保障制度的改革和完善过程中的积极作用主要体现在以下几方面。
1.政府是社会保障制度的改革和完善的维护者。社会保障制度的实施具有其强制性，只能通过国家立法才能得到有效的保证，因而规范制度是政府的一个重要职能。一方面应该在充分依靠现有法律、法规的基础上，规范和理顺现有法律、法规；另一方面，应该加快专项立法，特别是加快地方立法，使各项社会保障措施有法可依，有法必依。为了维护社会保障制度的长期可持续发展和增强抗风险能力，政府在建立起一个独立的社会保障制度后，应该将社会保障体系的运行与政府日常社会管理活动分开，使社会保障制度在法律规定的框架内和政府监控下独立运营。
2.政府是社会保障制度的改革和完善的重要组织者。社会保障体系具有多层次性的特征，容易使得各级政府将社会保障当作社会的事，而相对忽略了自己是建立社会保障体系的主要责任者。而社会保障体系的广覆盖性则造成了地区间、群体间的社会保障发展不平衡，强势地区和强势群体的社会保障体系建立比较快和积累余额比较多，弱势地区和弱势群体的社会保障体系建立非常缓慢和体系比较脆弱，而在比较贫困的区域和人群中，基本的社会保障仍然是不可企及的事情。要兼顾社会保障的多层次性和广覆盖性，中央政府必须协调城乡之间、区域之间的关系，理顺政府与企业、中央政府与地方政府之间的相互关系。明确政府作为主要的组织者、监管者的角色，为社会保障制度的运行创造良好的制度环境。
3.政府是社会保障制度的改革和完善的主要投入者。社会保障制度改革隐含巨大的改制成本，承担改制成本是政府重要责任。近年来，由于对政府需要承担的旧体制遗留责任或者说改制成本的规模估计过高，导致社会保障制度改革中旧体制遗留责任始终得不到妥善处理。事实上，虽然改制成本总量很大，但是并不需要在短期内一次性支付，而是可以在相当长的年份内逐年偿还。目前中国正处于较良好经济增长周期中，政府控制大量经济资源，在全社会范围社会保障覆盖率仍比较低的情况下，采取恰当措施化解旧体制遗留问题应该不难。政府可以在中长期财政规划框架下，制定出明确的筹资和支付计划，甚至利用国有经济的战略性改组及国有资产管理体制改革时机找到解决转制成本的办法。
