以节能减排为着力点推动经济增长方式转变
关键词：节能减排，硬约束，经济增长，经济手段
我国“十一五”规划中已提出节能减排任务并确定了具体目标，即“十一五”期间，单位GDP能耗降低20%，主要污染物排放总量减少10%。但许多地方把这两个约束性指标撇在一边，继续搞粗放扩张，大干快上。2006年我国GDP增速高达10.7%，高出计划指标2.7个百分点，而作为约束性指标的节能减排指标却没有完成。目前，节能减排已引起越来越多人的关注，并逐渐从软任务变为硬约束。
一、节能减排成为我国经济增长的硬约束
从2003年起，我国经济每年以两位数的速度增长，与此同时，资源特别是能源的瓶颈制约和环境压力问题越来越突出，成为“十一五”期间我国经济增长面临的最严峻问题。
(一)能源消费量大幅度增加。能源消费弹性系数从改革开放到2000年的0.5以下跃升为“十五”期间(2001—2005年)的1.0以上(见表1)。
2006年，单位GDP能耗降低1.23%，但没有实现年初确定降低4%的目标。“十一五”能源规划提出，到2010年，我国能源消费总量控制在：27亿吨标准煤左右，即在2005年消费总量22.5亿吨标准煤基础上，每年增加4%，每万吨GDP能耗从1.22吨标准煤降到0.98吨标准煤。但由于2006年经济增速达10.7%，消费的标准煤达24.57亿吨，消费量增长9.3%。按照这样的速度，2007年将达到“十一五”期末控制的27亿吨标准煤指标(2007年经济增长劲头很足，很有可能是这样)，即整整提前两年多就吃掉五年的指标。
(二)能源和其它重要资源缺乏且利用率低。我国人均占有的石油、天然气和煤炭资源储量分别为世界平均水平的11%、4.5%和79%(这是国家发改委数字，最近《人民日报》一篇文章的数字分别为7.7%、7.1%和58.6%)，45种矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半；铁、铜、铝等主要矿产资源储量分别为世界平均水平的1/6、1/6和1/9；人均耕地占有量为世界平均水平的40%；人均淡水资源占有量为世界平均水平的1/4。2005年，我国万元国内生产总值能耗为1.22吨标准煤，相当于美国的3.2倍，日本的8.7倍。2005年，我国GDP占全球GDP的5%，但一次能源消耗量占世界的14.7%(煤炭则占36.9%)，钢材消耗量占世界的27%，水泥消耗量占世界的50%。2006年，我国GDP占全球GDP的5.5%，但能源消耗量占15%，钢材消耗量占30%，水泥消耗量占54%。多年来，能源的过度消耗使我国能源日显短缺，越来越依靠进口，导致主要矿产品对外依存度从1990年的5%提高到现在的50%左右。原油、铁矿石、氧化铝、精铜矿等40%甚至50%以上要依靠进口。
(三)主要污染物排放量不断增加，导致生态和环境恶化。我国能源结构以煤炭为主，能耗高往往带来环境污染加重。近年来，我国主要污染物排放总量不断上升。如，二氧化硫排放总量2006年比2001年上升33.2%，已占世界总排放量的14%，成为仅次于美国的第二大排放国。2006年，七大水系的408个水质监测断面中只有46%的断面满足国家地表水Ⅲ类标准、28%的断面为Ⅳ—V类水质、超过V类水质的断面比例占26%，全国尚有近3亿人喝不上符合标准的饮用水；全国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的37%；沙化土地面积174万平方公里，且有扩展之势；草原超载过牧、退化草原面积已占草原面积的90%。2005年初，瑞士达沃斯世界经济公布的“环境可持续指数”评价，在全球144个国家和地区排序中，我国位居133位。
2005年，中央在“十一五”规划建议中，再一次提出转变经济增长方式，建设资源节约型、环境友好型社会的任务，提出“十一五”期间单位GDP能耗要降低20%的指标。2006年3月，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要(简称纲要)，第一次在五年规划的主要指标中提出预期性指标和约束性指标。国内生产总值、人均国内生产总值、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入等均为预期性指标；单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少、单位增加值用水量降低、耕地保有量等则为约束性指标。纲要指出：“预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。”“约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求”。按照“十一五”规划纲要，“十一五”期间，单位国内生产总值能源消耗要降低20%，年均4.4%；主要污染物排放总量减少10%，年均2.2%。2007年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中，针对2006年全国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右、主要污染排放总量减少2%的目标，明确提出：“十一五”规划提出这两个约束性指标是一件十分严肃的事情，不能改变，必须坚定不移地去实现，国务院以后每年都要向全国人大报告节能减排的进展情况，并在“十一五”期末报告五年来这两个指标的总体完成情况。
二、经济增速适当放缓是节能减排的重要条件
要实现减排目标，经济增速不能太快。减排是总量指标，节能是相对量指标，即单位GDP能耗要求逐步降低，但每年消耗的能源是允许有一定幅度增长的。如，按“十一五”能源规划，我国能耗消费总量每年可增加4%。减排则不同，要求主要污染物排放总量每年都要减少，所以难度更大。要减排，首先要节能。比如空气中主要污染物二氧化硫90%是因为烧煤引起的，煤炭的消耗不降下来，二氧化硫很难降下来。同时，经济增速快了，主要污染物的排放总量就很难降下来，还可能会增加。据专家估算，GDP年增速超过一定幅度(如7.5%)，减排的难度就会增大。
适当放缓经济增速是节能减排的重要条件。即使经济增速降至年均7.5%—9%还是高速度，是世界平均经济增速的两倍。根据这几年的经验，要节能减排，首先，要把高耗能、高污染行业包括钢铁、电力、有色金属、建材的增速适当减下来。其次，要大力推行节能减排技术。如，烧煤加脱硫装置，污水处理、环境破坏成本内部化等，这就必然要提高产品成本，从而遏制高耗能、高污染行业和产品的低成本扩张。节能减排的最大阻力正是各地都热衷追求GDP增长，并把这一点放在首位，把节能减排作为次要的从属性任务。有人也许希望既要经济两位数增长，又要节能减排，但从客观上讲，目前这两者很难兼得。2006年提出节能减排以后，2006年和2007年一季度我国经济运行的实际充分说明了这一点。所以，要实现节能减排，适当放缓经济增速是不可避免的现实选择，而且越早越好，越早越有利。经济,宏观,政策-[飞诺网FENO.CN]
三、应以节能减排为着力点来转变经济增长方式
2005年，党的十六届五中全会再次提出转变经济增长方式任务，其涵义比1995年制定“九五”计划建议时有不少扩展。“九五”计划建议提的是从粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，2005年则具体提出要从“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型增长方式向“低投入、低消耗、低排放、高效率”的资源节约型增长方式转变。怎样推进这一转变，中央建议：一是着力自主创新，提高自主创新能力。二是发展循环经济，实行废物利用的生产流程。三是节能减排、建设资源节约型环境友好型社会。四是实施有利于自主创新和转变经济增长方式的经济政策特别是财税、、价格政策。五是深化改革、形成促进经济增长方式转变的体制机制。六是完善制度包括加强知识产权的保护；等等。这几方面都很重要，而且它们之间有密切关系，反映从不同方面或不同角度对经济增长方式转变的推动。当前，应着力抓节能减排，把节能减排当作推动经济增长方式转变的抓手和着力点。
(一)节能减排是转变经济增长方式的核心要求。从“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型增长方式转变为“低投入、低消耗、低排放、高效率”的资源节约型增长方式，核心正是节能减排。节约资源首先要节约能源，保护环境首先要减少主要污染物的排放。
(二)节能减排是实现可持续、人与和谐相处的关键。2003年以来，大规模的粗放扩张已使我国资源和环境的瓶颈制约越来越严重。对资源和环境的透支已危及子孙后代。这种急于求成的短期行为已不能再继续了，出路只有一条，就是节能减排。
(三)节能减排能更好地推动科技进步和自主创新。要节能减排，就要依靠先进的技术，开发新能源，实行清洁生产，发展循环，把资源、能源的所有有用物质运用先进技术尽可能充分利用起来。党的十六大提出要走新型化道路，其特点是科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥。节能减排，正是新型工业化道路的核心要求。节能减排将使全社会的经济效率迅速提高，很好地达到转变经济增长方式的目的。
(四)节能减排目标应明确且要求具体。“十一五”规划纲要规定节能减排的具体数量指标，即在“十一五”期间，单位GDP能耗下降20%，主要污染物排放总量下降10%。转变经济增长方式，提高经济增长的质量，究竟怎样衡量是不是真的在转变经济增长方式、提高经济增长的质量，就是看是不是在节能减排上做出成绩。
四、运用经济手段促进节能减排
节能减排应主要运用经济手段、市场手段，只有这样，才最有效也能长效。在制定“十一五”规划纲要时，世界银行在一篇报告中就强调用经济手段促进节能。报告指出，国外有的经济学家曾对2500家公司做过一次研究发现，能源使用量降低55%归功于价格调整的结果，17%是研究与开发的结果，还有12%源于所有制形式的不同，其余归结于工业所占份额的变化。我国高耗能高污染行业之所以超高速发展，重要原因是因为能源价格低、环境破坏成本没有完全内部化，还有其他生产要素如资金、土地、劳动力等价格低，有的产品出口还有退税优惠等。因此，要促进节能减排，最直接、最有效的办法就是提高能源包括电力、汽油、天然气等的价格，使其价格反映出资源的稀缺程度和环境损坏成本，坚决取缔对高耗能、高污染行业的优惠电价，对需要大量进口的石油、天然气等要同国际市场价格接轨。同时，实行对环境损坏或污染严格收费制度，使环境损坏成本内部化。如，对城市污水处理费每吨不低于0.8元。对违规排污者必须给予重罚，使环境外部成本内部化。近年来，随着对电厂二氧化硫排放收费和提高收费标准政策的调整并辅之以严格监管，对电厂控制二氧化硫排放的作用显著增强。2006年新建的脱硫电厂超过1亿千瓦，首次实现当年新增脱硫装机容量超过新增发电装机容量，超过以前脱硫设施建成规模的总和，这充分说明运用经济手段的成效。
开征环境污染税，即对排放废水、废气、废物、(简称“三废”)依量征税，可以做到同对电力工业排污收费的效果。将来还可考虑实行排污权有偿取得和排污指标交易的办法，鼓励企业努力减少污染和提高治理污染的积极性。用经济手段促进节能减排的另一个方面，是对生产节能减排设备、发展循环经济给予鼓励，实施优惠的税收、政策。运用经济手段促进节能减排，需要有比较的计量手段和自动监测系统。特别是数量众多的中小企业，已习惯于随便排污，也很难监督。如何能对它们的排污准确计量和收费，需要很好的研究和解决问题。
在主要运用经济手段促进节能减排的同时，必要的行政手段决不能放弃，特别是现阶段，高耗能高污染企业常常受到地方政府的保护，甚至不让环保等部门进入企业检查，因此，自上而下的行政推动节能减排还是必要的。但要清醒认识到，行政手段推动能短期见效，不能形成长效机制。
五、让节能减排真正成为硬约束
(一)转变观念。政府官员要转换指导思想，落实科学发展观，把注意力集中到转变经济增长方式上来，把节能减排作为政府调节经济运行的着力点，真正放在经济工作的重要位置，而不再把追求GDP的高增长放在压倒一切的地位，用节能减排等约束性指标制约各级政府盲目攀比GDP行为。要认识到在现阶段，抓节能减排就是抓经济增长方式转变。节能减排成效如何，标志着经济增长方式转变的成效如何。由于2006年节能减排没有达标，给“十一五”以后四年加大了节能减排的压力，也就是“十一五”后四年每年单位GDP节能率不是4.4%，而是5%以上。可见，减排形势严峻，需要下更大力气。由于2006年主要污染物排放总量不降反升，2007年上半年节能形势不容乐观。因此，2007年上半年减排目标也很难实现，这就大大增加了以后的压力，以至于不少人对节能减排前景悲观失望，但绝不能松口。我国节能减排潜力巨大，只要上下决心，真正把节能减排当成硬约束，就一定能干方百计地实现预定的目标。
(二)完善体制。现行的干部考核和选拔体制基本上还是以GDP论英雄，谁领导的地区GDP增速快就提拔谁，在政府拥有很大的资源配置权力下，政府官员更不顾任何代价地追求GDP增速，市场竞争在某种程度上便成为市长GDP增速竞争，从而大大淡化了节能减排指标的约束性，使节能减排成为软约束。现行的以流转税为主的税收体制，也使地方官员一个劲发展高耗能高排放的重化工业，不重视能耗低、污染少的第三产业和高新技术产业的发展。还有，政府管制下能源资源价格严重偏低也助长了对能源资源的滥用和浪费。因此，需尽快完善干部考核体制、财税体制和价格体制，切实转变政府职能。政府应从经济建设型政府向公共服务型政府转变，全面履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能。以政府改革为重点、全面深化改革是切实转变经济增长方式，使经济社会转入科学发展和可持续发展轨道的关键所在。
(三)调整政策。现行的一些政策不是鼓励转变经济增长方式，而是鼓励粗放扩张。土地价格低，能源价格低包括汽油、天然气、电价低，水价低，资金价格低(居民储蓄存款常常是负利率)，资源开采不收费或低收费，污染环境不收费，等等，都是在进行逆调节，这也是我国投资增速居高不下的重要原因。至今，对节能减排，还是号召和说教多，采取有力的政策措施很不够，致使一边强调转变经济增长方式和节约能源治理污染，一边还是大举发展高耗能、高污染产业，节能减排任务被扔在一旁。国外节能减排的成功经验表明，运用市场机制及价格杠杆能最有效地做到节能减排。因此，必须尽快调整有关政策，特别是尽快提高能源资源等价格，对排污坚决收费。只有这样，才能迅速扭转浪费能源、随意排污的局面。我国出口退税政策长期以来是鼓励出口能源而留下环境污染，近年来开始调整出口退税政策，调低高耗能、高耗材、高污染产品的出口退税率，有的甚至征收出口税，这方面的工作仍须加大力度。提高能源资源价格，往往担心会影响低收入群体的生活水平，但这个问题并不是不能解决。提高能源资源价格后，政府完全可以将一部分增加的收入(包括从国有企业提价收入中征收一部分)用于补助低收人群体。前一段物价上涨率较低，正是提高能源资源价格的大好时机，可是我们在2006年已经放过了这个难得的机遇，畏缩不前。今后需择机采取更积极的调价和放开价格措施。
(四)监管到位。目前，无论是土地占用还是能源消耗和污染物排放，都有约束或政府部门监管。但由于监管不到位、执法不严，致使违法占地、违法排污等现象频频发生，甚至有些地方政府带头违法。因此，要落实节能减排任务，必须加强政府监管、严格执法。政府必须依法行政、遵守法律，不能有法不依、有令不行、有禁不止。只要政府带好头，再难的节能减排任务都能完成。需要指出，由于多年来地方政府和企业只顾追求G1)P的高速增长，对环境保护普遍不够重视，违规现象比较严重，而环保监管部门执法不力，处罚不严，有的地方政府和企业还对环保部门监管不予理睬，我行我素。今后，各级人大和政府要直接加强对环保的监督检查，以便更好地推动资源节约型、环境友好型社会的建设。
(五)落实责任。节能减排既然是“十一五”规划的约束性指标，即政府必须保证完成的指标，就要由政府承担落实的责任，而且要各级政府层层落实。要把是否完成节能减排等约束性指标作为考核政府工作是否很好履行职责的重要标准。为避免各级政府通过编造虚假数字欺骗公众，各地节能减排等约束性指标的完成情况应由国家统计局统一核算和公开发布，人大要有专门机构进行监督。同时，要动员公众和舆论对各地节能减排工作进行监督。要采取重大措施，落实责任。温家宝总理在2007年4月27日全国节能减排工作电视电话会议上提出的重点工作和主要措施，包括有效抑制高耗能高污染行业过快增长、加快淘汰落后生产能力、全面实施节能减排重点工程、突出搞好重点企业节能减排、推进节能减排科技进步、大力发展循环经济等要求都需抓紧落实。
(六)完善法律。强化节能减排的监督管理，更多地运用法律手段推进节能减排。大力推进产业结构调整，发展高新技术产业和服务业，切实提高耗能低的第三产业在国民经济中的比重。加强节能减排组织领导，广泛宣传动员，搞好协调配合。
