政府“管制”与“监管”之辨
休而饶有趣味的题目。学术界对于“管制”与“监管”各自代表的含义缺乏统一而明确的认识。本文并分析了现有的三种观点，在此基础上，提出了一个可供的综合观点。
关键词：管制 监管
当今我国具备家和转轨国家的双重特征，现实显得尤为复杂和具有独特性。在这样的国家之中，政府到底该做什么，不该做什么，该做的又应该做到怎样的程度，并没有成功的先例可以照搬照抄。而制度方面持续的、间或激烈的变迁，使得动态解决方案的提出更为困难。在这样的背景下，“管制”与“监管”这两个词语频繁地得到使用。学者们用之进行理论探讨，而媒体借之所进行的报道分析、舆论监督更使这两个词语被广大百姓所熟知。
严谨的学术研究需要以良好的定义作为逻辑起点。在研究之中，如果同时使用几个术语描述相关的若干现象，定义的重要性就更为突出。在研究政府在市场经济中所应发挥的作用时，“管制”与“监管”被不同的学者作为研究对象或研究背景提及。虽然他们往往并不在使用之前说明他们所认为的“管制”或“监管”的含义，但是通过分析他们对这两个词语的使用情况，我们的确能够知道，不同的学者对这两个词的理解是有不同之处的。于是，我们常常看到，有时同一个词语表示的是不同的意思，有时不同的词语却表达着相同的含义。事实上，在未能厘清概念之前，我们会发现对问题的理解和分析很难深入，因为也许我们对“自己在研究的是什么”这个问题本身的回答都是含糊不清的。
出于以上的考虑，在本文中，笔者将试图阐明“管制”和“监管”的定义，以厘清二者的区别与联系。
现有观点简述
正如前文所述，国内的相关在谈到“管制”与“监管”时，很少对之进行明确的定义或区分。然而，我们仍然能够通过分析那些逻辑前后一致的文章，总结出不同作者所持有的观点。
笔者认为，关于“管制”与“监管”的含义，大致可以总结为三种观点：管制与监管不需进行区分，二者都是指政府针对市场或者所采取的微观经济措施，并没有本质的区别；管制是反市场的行政性控制，而监管则是基于市场的必要措施；管制是针对有关市场活动的立法规则体系，而监管则是相关规则的实现手段和执行途径（周子衡，2005）。
为了分析的方便，我们首先解释第三种观点。这种观点实际上来自于相关的文献中对“Regulation”和“Supervision”的解释。在这些文献中，“Regulation”强调的是各种法规的制定过程，而“Supervision”则强调这些法律法规的执行。显然，第三种观点实际上就是将管制与“Regulation”、监管与“Supervision”分别对应起来的一种解释。
第一种观点的持有者主要为管制经济学（Economics of Regulation）者。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中在“管制与放松管制”（Regulation and Deregulation）这一词条中写道：“管制，尤其在美国，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动。政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策。”在对管制的理由、方法和效应进行了阐述之后，它又写道：“为建立管制委员会而制定法规，仅仅是管制过程的开端。管制的效果主要是由某个机构把各项法令目标转换成各项经营规则的途径来决定的，以便通过公司根据这些规则进行的调整来产生价格、销售量以及服务质量的变化。”
显然，这种观点所理解的管制（Regulation），既包括了法律规则的制定，也包括了其具体的执行过程，即第三种观点中的两个含义全都被囊括了进来。相应地，国内的管制经济学者在研究的过程中，比较多地使用“管制”一词，而偶尔提及的“监管”也仅被认为是相同意思的另外一种表述而已。
现有观点辨析
关于第一种观点，我们承认，有的时候，特别是在管制经济学的研究领域内，由于研究角度和研究内容的关系，也许不必刻意强调管制和监管的区别——事实上，这门学科是把两个内容作为一个整体进行研究的。然而，我们也必须认识到，也还有大量的学者认为两个词语是不同的概念。而且，在他们的研究领域中，区分这两个概念并非没有必要，因为从某些角度进行的研究的确需要进行这种区分，以研究不同层次的问题。在这种情况下，如果仍然毫无原则地混用两个词语，那么必然会出现概念上的混乱。
第二种观点虽然有很多的支持者，但是从学术研究的角度来看，却有很多值得诟病之处：这种区分具有很强的主观性。何谓“反市场”？这本身就是一个有争议的题目。在凯恩斯主义学者看来，市场本身具有很多缺陷，人为的干预能够起到弥补市场缺陷、提高经济效率的作用。因而这些对于市场的干预是市场手段的有效补充。然而，自由主义的学者却坚信“看不见的手”的力量，认为任何干预市场的行为都是反市场的，而只会带来效率的损失。因而，对同一项具体的干预行为，持不同观点的学者将会做出不同的判断。即使是同一位学者对同一项干预行为的判断，也有可能会因为这个行为所处的具体的制度环境和时代的不同而有所改变。以这种观点来区分两个概念，不仅没有实现最终的厘清，而且还会带来新的问题和争论。这种区分无法实现中的对比研究。对市场的管制或者监管问题，本身是源自西方经济理论的舶来品。我国目前对这个问题的研究，需要大量借鉴西方的学术研究成果。然而，如果按照第二种观点进行理解，那么英文文献中的“Regulation”和“Supervision”应该怎样翻译和理解，将会成为新的难题。这将人为地为国际间的学术交流造成障碍。
反观第三种观点，这种区分在概念上内涵和外延都比较清楚，并且可以与英文的“Regulation”、“Supervision”相对应，因而总体上看应该是一个比较好的选择。当然，正如周子衡（2005）所论述的那样，在实践中，管制与监管行为是如此的紧密结合，以至于有时的确难以进行明确的区分。而事实上，这也是为什么管制经济学不太强调两者区别的一个原因——当研究角度不需做出这种区分时，非要分得一清二楚也许会是一件费力不讨好的事情。
综上所述，是否对“管制”和“监管”进行区分取决于研究的需要。当研究需要时，我们可以采用狭义的“管制”概念，即“管制”是针对有关市场活动的立法规则体系，与之相对应，“监管”则是相关规则的实现手段和执行途径。当所研究的问题并不需要进行这种区分时，就可以采用广义的“管制”概念，这个概念将不仅包括狭义的“管制”内容，而且也将包括“监管”所涵盖的内容。然而无论采用哪种观点，研究者都应该阐明自己的态度，以方便其他学者的理解和学术上的交流。
学术研究是非常严谨的一项工作，而严谨的逻辑推理始于良好的定义。良好的定义应该具有清晰的内涵和外延、有利于有价值研究工作的深入以及符合语言的一般习惯。根据上述原则，本文对“管制”和“监管”的定义进行了一个尝试性的研究。最终的结论也许并不是最好的结果，但我们仍然相信，对这个问题的研究是一项有意义的工作。
文献：
1.伊特韦尔等.新帕尔格雷夫经济学大辞典（第四卷）.经济出版社，1996
2.周子衡.管制的确立及其变革.上海人民出版社，2005
