论循环经济发展中相关税制的绿化问题
关键词：循环经济，发展，税制，绿化
在中共中央“十一五规划”中提出“要大力发展循环经济”，“发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。要实行有利于资源节约的价格和财税政策。”标志着发展循环经济已成为当前我国经济建设中的一项突出内容。税收政策作为国家宏观调控的重要工具，在促进循环经济发展上具有其他经济手段难以替代的作用。当前，就如何构建促进循环经济发展的绿色税收体系，成为我们研究该领域的重要课题。
一.循环经济的内涵
“循环经济(circulation economy)”一词，首先由美国经济学家K?波尔丁于20世纪60年代提出，是指在人、资源和技术的大系统内，在资源投入、生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。它以物质能量梯次和闭路循环为特征，把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，运用生态学来指导人类社会的经济活动，本质上是一种生态经济。循环经济在发达国家已成为潮流，他们摒弃了大量生产、大量消费和大量废弃的传统经济体系，而是转轨到物质的合理使用和不断循环利用的经济发展体系，强调最有效利用资源和保护环境，实现资源再利用(Reuse) 、旧产品和旧零件循环利用(Recycle) 和减少废弃物(Reduce) 的 3R 原则，以最小成本获得最大的经济效益和环境效益，从而实现经济增长与社会进步的全面协调发展。
可以看出，循环经济的理念是促进经济和社会可持续发展的科学发展观。我国与世界其他国家相比，资源综合利用率仅为33%，其中能源利用率仅为美国的26.9%，为日本的11.5%。我国快速稳定的经济增长要求与有限的资源和环境支持能力的矛盾日益突出，过度的资源消耗使生态环境不堪重负。因此，为了实现经济和社会的可持续发展，我国只能走发展循环经济的道路。随着循环经济发展战略的实施，税收的作用就越来越重要：一是为循环经济的发展筹集必要的财政资金；二是调节环境成本以保护环境；三是调节市场价格以实现资源的合理开发和利用；四是调节经济结构以促进循环经济发展。
二.我国循环经济发展中相关税制的缺陷
从循环经济的“资源→生产→产品→消费→废弃物再资源化”的流程来看，我国现行的税收制度在促进循环经济发展方面虽也采取了一些措施，但还存在以下几方面的缺陷：
1.在资源开采阶段，资源税的调节作用不够
现行资源税对循环经济的生产调节作用还很不够。一是资源税的征收范围过窄，现行资源税开征的目的，是调节从事资源开发企业由于资源本身的优劣和地理位置差异而形成的级差收入，税目仅限于矿产品和盐，属于矿产资源占用税的性质，而对大部分非矿藏品都不征税，如对水资源等都没有列入，客观上刺激了对非税资源的掠夺性开采；二是资源税税负偏低， 限制了对资源应有的保护作用；三是计税依据不合理， 现行资源税以销售数量或自用数量为课税依据，使得企业对可开采但无法销售或自用的资源不付任何税收代价，造成对资源的过度开采和积压浪费。
2.在生产和加工阶段，生产型增值税抑制循环经济的发展
由于循环经济大多是以高科技或资本密集型设备投入为主要特征，生产型增值税下设备进项税额不得抵扣而计入成本，这是当前发展循环经济较为突出的制度性障碍。另外，当前增值税即征即退、减半征收的优惠政策只集中在生产电力、水泥、新型墙体材料方面，仅涉及煤矸石、石煤、炉渣、粉煤灰、油母页岩等几项，这只是循环经济的一小部分，还有很多其他的循环链及相应的原料及产品未被纳入。
3.在消费阶段，营业税、消费税滞后于循环经济发展的需要
现行消费税虽然对部分污染产品、高能耗消费品及不可再生或替代的资源性消费品进行征收，但主要政策目标是控制和调控奢侈消费行为，强调财政作用，对发展循环经济的作用明显不够。比如，现行消费税中对含铅汽油的消费就没有什么限制， 对不利于物质循环的产品缺乏相关的消费税收政策。最为典型的是汽车消费税的税目规定，只以气缸排量大小而适用不同的税率，而对使用新型(或可再生)能源如天然气、乙醇、氢电池的车辆并没有规定相应的优惠政策。营业税方面，对于亟待发展的租赁业务，国家按企业性质及经营资质规定了三类不同的纳税基数，人为地造成税负不公，妨碍了租赁业在我国的发展，压缩了循环经济发展的社会空间。
4.在废弃物处置阶段，缺乏适当的税种，征管不到位
目前国内对企业的污染行为进行制约和调控的税收政策基本还是一片空白，只是以排污费的形式对空气污染、水污染、固体废弃物排放进行末端约束，力度小且不规范。同时现行排污费制度存在收费标准偏低、征收面窄、征收依据不科学、征收效率低等一系列问题，且专项收费的收入功能在一些地区被异化，演变为收入第一、治污第二，在制度安排上不利于环保及循环经济工作的开展。由于总体上企业的排污负担较低，一些社会责任感不强的企业在副产品综合循环利用与排污两者之间选择了排污。
5.在再生资源利用环节，体现不出税收优惠
再生资源与原生资源的税负差距没能有效拉开。以轮胎翻新为例，国外对废旧轮胎实行无偿利用，还有补贴，并实行免税政策。而在我国不仅不免税而且税率高于其他加工行业，不仅无补贴，而且废旧轮胎要高价买，这种政策不利于我国废旧轮胎回收利用及加工行业的发展。另外，企业所得税优惠限制过于严格，而再生资源的循环利用又大多同技术密集、资金密集型生产方式相关，使得进行再利用再循环的环保企业、资源综合利用企业以及一般中小企业很难享受到这方面的优惠政策。
三.绿色税收促进循环经济发展的国际经验
由于税收具有宏观调控和聚集财富的功能，在促进循环经济发展中，建立绿色税收体系毋庸置疑地成为各国政府调控的首选公共政策。目前国外典型的绿色税收有二氧化碳税、汽油税、垃圾税和环境保护税等，且已经取得良好的效果。如爱尔兰对塑料购物袋的使用征税，每使用一个塑料购物袋要缴纳15欧分税款，此政策开始半年后，爱尔兰塑料袋的使用量骤降90% 。1974年挪威规定对不能回收的饮料容器征收30%的从价税，这一措施使挪威啤酒罐的数量从1973年的1200万只锐减到1975年的140万只。新加坡政府规定：对用水再循环设备的投资，可以用其他产品的所得税予以补偿。德国素有“绿色王国”之称，开征了一系列旨在保护环境的税，德国对排除或减少环境危害的产品，可以免交销售税，而只需缴纳所得税即可。此外，企业还可享受折旧优惠，环保设施可在购置或建造的财政年度内，折旧60%以后每年按成本的10%折旧。1969年原西德征收“废油处置公积金”(润滑油税)后，其废油排放从征税前的9.2万吨下降到1975年的0.2万吨。荷兰的环境税收收入已占全部税收收入的14%左右，占GDP的比重也已超过3%。在美国，每购买一辆使用新能源的汽车可减免联邦税2000美元；在丹麦，强有力的税收政策鼓励人们以风力发电。OECD的《环境与税收》报告表明，在成员国中已有14个国家对空气、水污染、废物、噪音以及对其他多种产品(如含铅汽油、化肥和电池)征税，目前已有50多个环境税种。实践证明，这些国家通过构建绿色税收体系，对于减少环境污染、降低发展成本、筹集环保资金都发挥了重要作用，有力的促进了循环经济的发展。
四.构建绿色税收体制以促进我国循环
我国绿色税收体系的构建，应在借鉴国际先进经验的基础上,并结合我国实际情况，即资源相对贫乏、人口众多、生态环境脆弱的特点，循序渐进地进行。
1.优化现行税制中相关税种
(1)资源税。按照循环经济发展的要求，我国资源税的定位应是对一切资源的开发使用均征收资源税，资源税制的具体设计应符合资源循环可持续利用的要求，不断提高资源的生态经济效益，并应体现调节资源级差收入的特点。一是扩大征收范围。即在现行资源税的基础上，将土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和渔业等自然资源列入纳税范围；同时将现行其他资源性收费，如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等纳入资源税，并将现行其他资源性的税种如土地使用税、耕地占用税等并入资源税。二是结合资源税税率结构的调整，合理地调整资源税的计税依据和征收标准。由现行以销售量和自用量为计税依据改为以产量为计税依据，适当提高单位计税税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，限制掠夺性开采与开发。三是制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策。
(2)流转税。流转税作为国家配置在生产、流通和消费环节的主体税种，应充分体现循环经济发展的“绿化”要求，以对产业结构、行业结构、产品结构和消费结构进行合理、有效的调节，促进可持续发展目标的实现。其中，增值税制的优化应着眼于在生产和流通领域为环境、资源的循环利用和经济的可持续发展提供一个有利、稳定的税收平台，如尽快实现增值税由生产型向消费型的转变，以促进技术进步和设备更新，提高环境保护水平和资源利用效率；调整现行不合理的税率结构，解决资源开发、生产与流通领域的税负失衡问题；针对国家发展循环经济的产品目录，有选择地扩大增值税即征即退、减半征收的产品适用面，重点是重化工产业部分产业链上的产品。消费税制的优化主要是通过调整课税范围和合理设计税负水平，正确引导消费者的消费倾向，鼓励消费者对清洁能源的使用和约束消费者不合理、不健康的消费行为，从源泉上改善环境质量和节约能源。营业税的优化，可以完善租赁业税收政策为重点，确定以租赁业务种类来确定不同税基的新机制，可以对经营性租赁税额给予一定的折扣，缩小两种租赁业务税负差距，刺激与民生有关的租赁业务的快速发展。
(3)所得税。企业所得税在保护环境、提高资源开发利用效率和促进企业技术进步方面具有更主动、更直接和更有效的作用。因此，在实现统一内外资企业所得税法的基础上，针对循环经济大多同技术密集、资金密集型生产方式相关的实际情况，国家应对循环经济企业加大固定资产折旧、无形资产摊销方面的扶持力度。对于采用革新性清洁生产、污染控制技术或利用废弃物排放物再生产企业以及环保示范工程项目，允许加速折旧；企业购进的节能节水、防治污染和促进循环利用的专利技术等无形资产，允许一次性摊销；企业发生在清洁工艺和循环利用自主知识产权技术方面的研发费用允许据实列支；对从事循环经济的中小企业、环保企业、资源综合利用企业、节能型企业和高新技术企业实行低税率；尽快制定有利于鼓励开发高效、经济的新能源、有利于积极推广风能、太阳能、地热、潮汐能的专项税收优惠政策。
2.构建环境保护税制
借鉴国际经验，环境保护税旨在向因生产和消费产生负外部性的单位和个人课征税金，以调节其生产和消费行为，其税负要反映出环境成本和资源的稀缺程度，加大非循环经济的企业经营成本，从制度上引导其向循环经济方面靠拢。
(1)水污染税。水污染税以我国境内的企事业单位、个体经营者及城镇居民排放的含有污染物废水为课税对象。以排放废水的单位和个人为纳税人。对企业与居民个人分别采取不同的征收办法。对城镇排放的生活废水，以居民用水量为计税依据，采用无差别的定额税率。对企业排放的废水，以实际排放量为计税依据，实行从量从高定额课征，并根据废水中各种污染物质的含量设计累进税率，逐步实现洗煤、选矿、轧钢、造纸等废水的“零排放”，由此大力促进废水循环利用。
(2)空气污染税和垃圾税。该税以我国境内的企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产活动中排放的烟尘和有害气体为课税对象，以排放烟尘、扬尘和有害气体的单位和个人为纳税人。在计税方法上，应以烟尘和有害气体的排放量为计税依据，根据浓度设定累进税率，从量课征。对特定消费品如汽油、柴油、煤炭等产品征收硫税或碳税。对工矿企业排放的含有毒物质的废渣及其他工业垃圾应开征垃圾税，对环境危害程度大的污染物的税率应高于危害程度小的税率。规定有差别的定额税率，促进废渣资源化利用，实现工业废渣“零排放”。
(3)尽早开征燃油税。燃油税已经在各个层面讨论了很长时间,燃油税对循环经济的建立，实现可持续发展会起到较好的促进作用。税率方面，可以对不同标号含铅汽油、无铅汽油、柴油实行由高到低的税率，对天然气实行最低税率或予以免征，对农用车辆使用柴油予以免税，体现政府发展节能经济的政策导向。
3.建立促进循环经济发展的税收优惠政策体系
税收能否有效地支持和促进循环经济的发展，在一定程度上取决于税收优惠机制是否科学。建立科学的税收优惠机制，应从经济利益方面着眼，从全社会角度计量和考虑综合效益，促进环境效益、经济效益和社会效益的有机统一，形成促进循环经济发展的税收优惠政策体系:一是确定好税收优惠政策的着力点，把有利于改善环境和提高资源综合利用效率的高新技术、环保技术的发展作为税收优惠的重点。二是统一税收优惠政策的适用主体，即不论是何种经济实体，只要其生产经营活动和行为符合循环经济发展要求，都应给予一视同仁的税收政策优惠。三是科学运用税收优惠方式。如既包括直接优惠，也包括间接优惠。四是建立税式支出管理制度，正确评价税收优惠政策的实施效果，并据此确定某项税收优惠政策效用的大小或取舍。
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