论转型期我国政府绩效管理的价值取向
关键词：政府绩效，经济成长，社会和谐
一、现代化与社会和谐
长期以来，有一种观点认为，贫穷是社会不稳定的根源，只要迈向现代化，普及、扩大扫盲、提高大众传播、加速化和城市化，就会促成更大程度的稳定。这一想法有其片面之处。19世纪的法国大思想家托克维尔率先看到了经济发展、政治自由会带来社会不稳定和社会动荡的状况。他通过对法国大革命的观察发现，在大革命发生之前一、二十年的时间里，人民的生活和自由受到了尊重，国王开始关注贫困者的疾病问题，政府很少对穷人采用暴力手段，减免他们的税额或给穷人以救济。在这一时期，法国经济比较繁荣，增长率比较快，个人也比过去更富裕，可是革命却发生了。托克维尔得出结论：“革命的发生并不总是由于萧条、衰退和条件恶化。一个习惯于忍受的民族，根本不知道有压迫的存在，而当这种压迫减轻了时，他们反而意识到了压迫，于是开始反叛。被革命摧毁的统治，往往就在它做出改进和改善的时候，往往就在它接受恶劣统治教训的时候，往往就在它迈出改革第一步的时候，革命却发生了。”
自托克维尔以来，不少研究者都曾经用一些国家的资料和史实证明：发展带来了不稳定、激化了社会矛盾、造成了社会风险。比如，美国社会学家戴维斯和格尔等就用很多资料证明了J曲线理论。J曲线理论解释说，客观生活状况的改善会导致人们产生更高的期望值。当人们期望值增长得比客观状况改善的速度还要快时，就会导致人们产生更高程度的被剥夺感。该研究认为，动乱常常发生于长时期经济繁荣之后突然萧条的时候，因为，这时人们的期望值已经被繁荣的经济鼓动得很高，而实际的经济条件却又难以满足人们的较高期望，于是，社会上的不满情绪便高涨起来。所以，J曲线理论认为，人们的高期望与实际难以得到满足之间的巨大差距导致了动乱的发生。
美国政治学家亨廷顿也通过大量的实证研究提出了一个著名的观点：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。这句话的意思是，在现代化已经完成的国家是稳定的，但在现代化的进程中却充斥着不稳定。他分析说，“都市化、扫盲、教育和新闻媒介都给恪守传统的人士带来了新的生活方式、新的行为标准。这些新鲜事物打破了传统文化在认识和观念上的障碍，并提出了新需求。然而，过渡性社会满足这些新渴望的能力的增进速度比这些渴望本身的增进要缓慢得多。结果，便在渴望和指望之间，需要的形成与需要的满足之间，或者说在渴望程度和生活水平之间造成了差距。这一差距就造成社会颓丧和不满。”这种社会颓丧和不满又被经济发展过程中的不平等现象放大。“产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。如果贫穷的国家出现动乱，并非因为他们贫穷，而是因为他们想致富。一般说来，纯正的传统社会虽然愚昧、贫穷，但却是稳定的。”
现代化对经济不平等以及随之而来的动乱有两种影响方式。第一，贫穷国家的财富和收入分配通常比经济发达国家更不平均。这种不平均在传统社会里被公认为是形成的生活格局的一部分。但社会动员却增强了对这种不平等的意识并可能加强对这种不平等的愤怒。新观念的介入不仅使原有分配方式的合法性成了问题，而且还指出了更均衡的分配收入方式的可行性和可取性。第二，从长远的观点来看，经济发展将产生比传统社会现有的收入分配方式更均衡的方式。但是在近期看来，经济增长的直接影响常常是扩大收入的不平等。经济增长的直接受益者往往是少数人，而大多数人却蒙受损失；结果，社会上相对贫穷的人便会增加。经济迅速增长常伴随着通货膨胀；通货膨胀时期的物价上升总是比工资增长得快，其结局则是趋向更加不平等的财富分配。在这种情形下，迅速改变原有收入分配方式的一个明显办法是通过政府加以调整。但是那些支配收入的人往往也支配着政府。因此，社会动员便使传统的经济不平等变成了刺激不满的因素。
总之，上述理论说明，发展与不稳定、不和谐往往是共生的。发展必然会带来人群中利益格局的变化与调整。所谓利益格局的变化和调整必然是有些人获利多一些，有些人获利少一些，有些人利益相对受损，有个别人甚至会出现利益绝对受损的情况。获利的当然会沾沾自喜，而受损的或获益较小的人却常常会发生心理失衡。这就是我们所熟悉的所谓“不患寡，而患不均”的情况。
所以，在现代化进程中妥善处理效率和公平的关系，妥善处理社会各阶层的利益分配，倡导和谐观念，成为政府绩效管理过程中至关重要的一环。
二、政府绩效：经济成长的维度
面对现代化进程中的挑战，我们应充满信心。我们不但要发展，还要更快地发展。后发展国家的经济社会发展十分依赖政府的主导作用。在我国，民间社会尚不发达，市场经济尚不成熟的社会转型期，强调这一点显得更为重要。
和绩效相比，应该说政府绩效是一种偏重于社会效益的综合性效益，其本质就是“建立在相对公平基础上的公共事业效益和公共利益最大化。”但是更容易被公众感知的绩效在经济层面，特别是对一个后发展国家来说，面对民众提高生活水平和赶超发达国家的渴望，政府的经济绩效在政府绩效衡量体系中被更加凸显出来，一个国家或地区经济的快度发展和人民生活水平的大幅度提高，就成为政府在社会发展初始阶段最重要的绩效。
改革开放20多年来，党和政府制定了发展经济的一系列方针、政策，提出了一系列口号和目标。如“一个中心，两个基本点”、“三步走”、“发展是硬道理”、“建立社会主义市场经济体制”等。这些经济发展的方针、政策、口号和目标，迅速激发了经济的活力，为经济改革指明了方向，中央政府的威信大大提高。各级地方政府在中央政府的指导下迅速行动，结合自己的实际，创造了一个又一个的经济奇迹，令世界瞠目的“深圳速度”、以民间力量为主的“温州模式”、以乡镇企业为龙头的“苏南模式”、前店后厂的“珠江模式”等等成为中国经济发展的代名词。由于经济业绩出众，老百姓在经济发展中获得了巨大的实惠，这些地方政府绩效也获得了老百姓的认同。
20多年来，我国以政府为主导的经济发展模式取得了举世公认的辉煌成就。按照“三步走”实现现代化的构想，已经基本实现了前两步。2000年与1980年相比，短短的20年，GDP增长5倍以上，在人口增加3亿的情况下，实现了人均GDP翻两番的目标，超过了改革开放初期确定的20年经济总量翻两番的目标。自2001年，我国GDP总量排在美、日、德、法、英之后，跃居世界第六位，并稳居发展中国家第一位，2003年人均GDP更是突破1000美元大关，我国进入了崭新的发展时期。在经济发展的支撑下，我国城乡居民衣食住行条件正在发生质的飞跃。1979年以来，我国城乡居民消费水平增速位居世界前列，消费水平连续跨过几个大台阶，居民消费结构和生活质量得到明显改善。1978—2003年，城乡居民恩格尔系数(恩格尔系数：食物消费占整个家庭消费支出的比重)分别由57.5%和67.7%下降到37.1%和45.6%。耐用消费品迅速升级换代，产品型消费下降，服务型消费上升。贫困人口特别是贫困人口大幅减少，从1978年的2.5亿减少到2000年的3000万。
城乡居民总体上实现由贫困到温饱、再由温饱到小康的性跨越。从1998年开始，我国全面进入买方市场的时代，人们的消费选择空间进一步增大。对外贸易增长迅猛，1978—2004年，进出口总额由206.4亿美元增加到11545.5亿美元。外汇储备迅速增加，到2005年9月底外汇储备余额为7690亿美元，使我国抵御国际风险的能力得到进一步增强。加入世界贸易组织使完全与世界经济联为一体，也为中国经济的搭建了更好的平台。随着经济总量的壮大，中国的国际影响也进一步扩大，中国以更加负责任的大国形象活跃在国际舞台，20世纪末的亚洲金融危机中，中国政府坚持人民币不贬值，为亚洲经济的稳定与恢复做出了重要贡献；中国主导的关于朝鲜核问题的六方会谈也得到了广泛的称赞。在国内，由于有雄厚的经济力量作基础，政府的绩效管理理念也在不断更新，政府提供了越来越多的公共产品，人民群众的生活更加舒适。
三、政府绩效：社会和谐的维度
当代中国正处于社会转型期，转型覆盖面广，不仅涉及各个领域、各个地区、各个部门，而且波及社会成员的思想观念；而社会结构的变迁是社会转型的主要内容。改革开放以来，中国社会的结构发生了总体性变革，这一变革的实质是实现化，既要实现社会主义的价值目标，又要建构市场经济体制；既要在较短的时间内实现西方发达国家在较长时间内所实现的现代化，又要在同一过程中消除西方国家所经历的“现代化痛楚”，即亨廷顿所讲的“现代性带来稳定，现代化滋生动荡”的困境。西方社会发展过程中的历时性矛盾在当代中国转化为共时性矛盾，这些成为引发中国社会在转型过程中出现的一些引人注目的社会失衡现象的根据。政府绩效过分注重经济发展而忽视了社会的其他方面思维和行动受到越来越多的质疑。
GDP的连年快速增长，并没有消除经济和社会发展的不平衡，相反，这些问题日益突出了。统计数字显示，中国的贫富差距几乎达到了国际公认的警戒线，基尼系数2000年达到0.458：城乡居民收入差距在逐步扩大(2003年城镇居民人均可支配收入为8472元，人均纯收入2622元)；广大内陆地区的发展明显落后于沿海地区(2003年，年人均国民生产总值东部地区为9483元，中部地区5249元，西部地区仅4052元)。温家宝总理在十届全国人大二次会议所作的政府工作报告中，列举了我国在实现多年经济快速发展时所积累的矛盾和问题，包括农民增收缓慢、就业和社会保障任务重、区域发展不平衡、部分社会成员收入差距过大、资源和环境压力增加等，以及经济加快发展所带来的一些新矛盾，包括盲目投资、低水平重复建设，能源、和部分原材料供求关系紧张，违法违规占用耕地，社会事业发展滞后，城乡低收入居民生活困难，严重刑事犯罪案件屡有发生等。同时，政府长期充当经济建设主体和投资主体的角色，也削弱了政府能力、降低了行政效率，导致了政府体制建设上的一些不良后果：政府权力的异化，公共利益部门化，权力寻租现象严重：地方保护主义，市场分割，政出多门；以GDP为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率投资，政府的社会服务功能受到抑制，在失业问题、弱势群体的保护方面难以充分发挥作用；市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；政府的社会公信力降低，社会信用体系被破坏，形成畸形的市场经济。
近年来，人们开始反思，政府在绩效建设中是否过分注重经济发展而忽视了社会其他方面的协调进步。2003年战胜“非典”疫情给了我们一个重要启示，发展不能仅仅被理解为经济增长，不能仅仅被理解为GDP的增长。以人为本，重视社会全面发展、协调发展、可持续发展、建设社会主义和谐社会，越来越成为一种社会共识。
四、绩效观转型：社会和谐的优位
从政府绩效管理的角度来说，建设和谐社会的核心问题是协调好社会的各阶层、各个利益群体之间的关系。清华大学教授李强认为，要着重处理好以下几个方面的问题。
第一，收入分配和贫富分化问题。所谓协调利益关系，最为核心的还是经济利益和经济关系。有关群体之间的经济关系，关键是财富、收入在各个群体之间如何分配。从长远的政策取向看，有五个方面不可忽视：其一，调整城乡关系，中国最为主要的贫富差距还是出现在城市与农村之间，所以，解决“三农”问题才是解决贫富差距问题的根本出路；其二，民生之本，失业与贫困是孪生关系，所以，创造新的就业机会，减少失业下岗可以缓解贫困；其三，推进社会保障体系的建设，这是调节再分配、缩小贫富差距的重要渠道；其四，通过税金调整，完善累进的个人所得税等多种调节手段；其五，推进基础，以往的研究证明，一个国家的平均教育水平与贫富差距呈反比例关系。
第二，各种社会利益群体的关系问题。中国当前社会的不和谐问题比较突出地表现为各个利益群体之间的关系方面。20多年来，我们的改革是以经济为主导的改革，所以，表现在社会关系方面就是经济利益的分化比较明显。矛盾和冲突大多与经济利益有关。而所谓不和谐，也主要是因经济利益的差异、分化、对立造成的不和谐。比如，本地人口与外来人口就是两个有着利益差别的群体。城市是一个有限的空间，城市里生活的两部分人：本地市民和外来人口，他们共享城市空间内的有限资源，当政策调整对一方面有利的时候，另一方就会感到利益受损。所以，要想实现和谐就必须妥善调节好利益差异的群体之间的关系。
第三，社会结构调整的长期任务。中国的社会结构是一种“倒丁字形”的社会结构。即作为人口中多数的农民形成一个“横杠”，而城市就业者大体上形成一个“立柱”。“丁字型”的社会结构，由于其下层群体过大，而且下层与其他群体之间属于一种两极式的(或直角式的)连接方式，因而导致社会群体之间以至整个社会处于一种“结构紧张”的状态。目前，中国社会运行的巨大难题就在于，“丁字型”结构造成的社会群体之间需求差异太大，使社会交换难以进行，中间阶层其生活所需要的基本设施，在“丁字型”结构的下层群体看来都是奢侈的。总之，几乎所有的社会问题，如犯罪问题、秩序问题、治安问题、贫困问题、艾滋病问题、卖淫问题等等，都可以从“丁字型”结构上得到解释。
世界其他国家现代化过程中所遇到的问题在我国都有不同程度的显现，我国现代化的轨迹能否安全度过亨廷顿所说的困局，政府能否提出有效的应对之策是关键。党中央和国务院以及有关专家学者已经提出了应对之策，关键要看各级政府的行动了。具体到政府的绩效管理过程中，应尽快摒弃以GDP为核心的政府绩效考核方式，政府应付出极大的努力。当然，在构建和谐社会过程中也不应忽视经济的发展，毕竟我国总体上还是一个发展中国家，要想取得社会和谐还要以持续的经济发展为基础，并且使这种发展更加均衡，更能惠及大多数人。
