节能降耗 行政和市场两手都要硬
关键词：节能降耗，行政手段，市场手段，关键环节，激励机制，长效机制
节能降耗是科学发展观的本质要求，是降低能源资源需求最有效、最快捷、最廉价的途径。我国是能耗大国，能源开发方式粗放，且矿物资源已达到开发上限；能源利用效率低、污染严重，已接近生态环境可承受的极限。因而，节能降耗、提高能源资源利用效率和效益，对于落实科学发展观、实现社会可持续发展具有特殊重要的现实意义。我国节能降耗潜力巨大，也很早就提倡，但是效果并不理想，一个重要的原因就是没有做到行政和市场手段两手都要硬。
行政干预是节能降耗的关键环节
我国能源效率为33%，比国际先进水平低10个百分点，主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40%。由于经济粗放型增长，能源利用效率低、浪费大、污染重，我国能源日趋紧张。据世界银行研究，对解决能源问题的贡献率只有20%，世界各国的实践也表明，解决能源问题，必须由政府管理部门来主导，通过全面到位的监管体系来实现。我国节能降耗、能源安全和环境保护都对政府的有效作为提出了更高的要求。“十一五”规划将节能降耗放在了非常突出的位置上，政府必须完成的主要约束性指标中，资源环境方面的指标近一半。这是因为能源消耗指标居高临下、甚至不降反升的原因，最根本的还是由粗放型经济增长方式造成的，而在经济增长方式转变的过程中政府处于关键地位，既是改革的对象，又是推进改革的主导力量。即使在市场经济高度发达的西方国家，政府仍十分重视对节能工作的引导和干预。因而，政府应充分发挥作用，弥补市场不足，矫正市场调节机制的失灵。
一是深化改革，完善体制。政府要切实转变职能，不能再作为经济活动的主角，主导资源的配置，而是要创造良好的发展环境并转变职能、努力为市场主体服务，作为经济发展的裁判而不是运动员。为此，必须通过深化体制改革、解决经济运行中结构不合理、增长方式粗放等深层次矛盾，为节能降耗、建设节约型社会创造必要的条件。“十一五”时期，要加大改革攻坚力度，稳步务实地推进行政管理体制、财税体制、投资体制和土地管理体制等重点领域和关键环节的改革，力争在行政管理、财税、国有企业、社会领域等体制的改革上取得新突破，形成有利于节能降耗的体制环境。以往节能降耗之所以效果不明显，是因为生产要素价格和资源产品价格长期受国家管制，严重偏低。要将价格改革作为深化体制改革的重点，积极推进电价、热价、天然气价格改革，将现行的补贴由“暗补”变“明补”，加快能源商品化、市场化进程。要明确能源资源使用权、排污权交易制度，完善资源有偿使用机制和价格形成机制，建立环境保护和生态恢复的经济补偿机制，建立健全资源产权制度，形成有利于节能、提高能效的价格激励约束机制。健全有利于节能、降耗、减排、增效的体制机制，完善能源环保政策、竞争政策、技术政策和功能引导性产业政策，为形成节能降耗长效机制奠定基础。
二是完善考核体系，健全激励机制。完善节能降耗考核指标体系，有利于帮助和督促各级政府落实降低单位GDP能耗目标；有利于加强能源消费预期目标管理、监测和预警；有利于动员全社会各方面落实节能降耗的具体措施，加强对能源消费的全方位管理，促进经济增长方式转变，推动节约型社会建设。通过行政手段推动节能降耗，关键要完善考核体系，将能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为地方各级政府领导班子和领导干部任期内的考核指标，作为国有大中型企业负责人经营业绩考核的重要内容，使节能降耗成为政府、企业和社会各方面的共同任务，形成科学的激励机制，明确责任，使节能降耗指标落到实处。国有资产监管部门尤其要加大科学管理力度，把节能指标作为考核国有企业及其领导人经营业绩的一项硬指标。因此，各级政府要建立健全以科学发展观为基础的政绩观，切实改革政绩考核标准，彻底扭转以GDP增长为核心的政绩观，并加大工作力度，完善监督管理机制和行政问责制，加强监管治理和综合服务，形成节能降耗的激励约束机制。
三是加强和改善能源宏观调控。要继续推进金融、财税和投资体制改革，健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，进一步向节能降耗倾斜，形成有利于集约型经济增长和节约型社会建设的运行机制。加强和改善宏观调控的重点是，促进产业结构调整，鼓励自主创新，发展循环经济，有效控制能源资源消耗和污染排放；大力推进节能降耗、保护环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会；继续控制高耗能、高污染产品出口，制定鼓励资源性产品进口的政策措施。对能源开发和使用的宏观调控还表现在价格的合理制定上，通过价格等经济手段对能源的生产和使用进行调整控制是政府部门的重要职责。在资源价格完全市场化之前，政府应在控制价格总水平的前提下，积极调整价格结构，合理调整垃圾处理等公共服务价格和收费。还要把节约资源作为编制各类专项规划、区域规划和城市发展规划的重要指导原则，把节能降耗作为结构调整的重要目标和深化税收、财政、投资、金融等改革的重要内容，并继续推进市场体系建设，尤其要打破行政垄断和市场分割，促进能源商品和要素在全国范围内自由流动。
四是发挥财税金融等杠杆的作用。财政税收金融是政府掌握的重要经济杠杆，这些手段运用得好，可以发挥明显的政策导向功能，起到四两拨千斤的作用。今后要不断增加公共财政预算，支持节能降耗的法规制定、公众宣传、培训、信息服务、课题研究，同时组织引导企业对关键性、共性的节能技术进行开发、示范，引导能源效率技术的推广应用，实施节能产品政府强制性采购，特别是将企业研发的首台、首套节能产品优先纳入政府采购目录；针对不同种类能源资源，研究计税方法改革方案，制定促进能源节约的燃油税收政策，以及控制高耗能加工贸易和抑制不合理能源消费的有关税收政策，研究制定鼓励生产和使用低油耗、小排量车辆财税政策，调整高能耗产品的进出口政策；对于购置节能设备、余热利用、热能有效利用、建筑物节能、节能设备更新改造以及节能技术开发项目贷款，政府给予贴息，对向商业银行贷款的项目，由政府通过产业基础准备基金提供担保。要在财税政策、信贷政策上，对节能技改、节能设备研制和应用、节能服务公司的发展给予相应的鼓励性政策，从而建立起有效的节能降耗激励机制。
五是完善政策法规，依法推进节能降耗。能否推动节约型社会建设，实现能源的合理开发和节约利用，关键是看政府主导的监管体系是否到位。目前，能源产权、能源消耗、污染排放、安全生产等方面的法规还不健全，税收杠杆的调节作用不够充分，诚信体系不完善，政府引导不到位，外部监管不落实。只有依法建立起完善的监控体系，国家才能实现对能源生产供应的有效调控；才能在社会各领域全面推行节能降耗，有效治理环境污染，推动节约型社会和环境友好型社会建设。要按照《节约能源法》和有关法律法规、标准的要求，完善节能的相关法律，并制定配套法规和政策。加快制定石油节约、建筑节能的法规，形成有利于节能的政策法规环境。要建立健全与市场经济体制相适应的促进能源资源节约和有效利用的法律法规。要依法加大执法和监督检查力度，加大对能耗高、污染重企业的惩处力度，使约束真正“硬”起来，堵塞能源资源浪费漏洞。
市场机制是节能降耗的基本手段
单纯运用行政干预方式推动节能降耗，在短期内虽然能起到立竿见影的效果，但是其带来的问题可能比解决的矛盾还多。在行政干预的强大压力下，地方政府为了保持本地的经济增长同时又要对中央政府“有个交待”，就可能通过数据造假等方式而欺上瞒下。推行节能降耗、建设节约型社会，应建立健全相应的激励约束机制，运用市场手段，更多地发挥市场机制对推动增长方式转变的基础性作用，才能取得实质性进展。
一是推行以市场手段为基础的节能机制。缺乏有效的奖惩机制使得缺乏节能降耗的积极性。行政强制要求常常与能源供应方的市场利益追求相悖。在市场体制下，能源供应方总是希望销售额越大越好，因为销售越多，利润越大。只有发挥市场机制的调节作用，运用市场手段，将节能降耗与能源企业及能源消费者的利益紧密联系起来，才能真正调动各方面节能降耗的积极性。随着市场的不断完善，成本成为企业经济效益的决定因素，能节约成本、用最低的成本生产出最多最好产品的企业，才能在市场竞争中赢得主动。要更多地运用市场手段，让企业切实感受到节能降耗、保护环境的好处，深刻认识浪费资源、污染环境对自身带来的种种不利影响，进而主动积极地承担社会责任。为此，应充分发挥市场的作用，建立信息发布制度、强制性能效标识制度，推行合同能源管理、节能投资担保机制，实施能效标准管理，引导用户和消费者购买节能型产品，促进企业加快高效节能产品的研发，实施节能自愿协议等，建立市场化激励约束机制。
二是理顺以价格为核心的市场体系。价格影响能源的即期消费，更影响长期的能源消费变化方向。我国能源资源市场价格过低，没有体现资源的稀缺程度和市场价值以及环境成本，过低的能源价格以及较弱的排污收费的力度，致使我国在国际分工中滑向资源消耗高、环境代价大的低端产品和落后产业，不利于能源的高效利用和环境保护。要实现“十一五”单位GDP能耗降低20%的目标，迫切需要对能源资源价格体系进行重大调整：改革价格的形成机制和价格结构，逐步解除对能源价格的管制，让市场机制形成能源的合理价格，充分体现能源开发过程中的环境成本，体现资源的稀缺程度和市场供求关系；加快推进电、石油、天然气等资源性产品价格的市场化进程，逐步理顺资源性产品价格，建立反映资源稀缺程度的价格形成机制；建立节能降耗的生产方式和消费方式，提高能源使用效率和效益，促进增长方式和需求结构的转变。
三是走节能服务市场化之路。我国巨大的节能潜力，也是巨大的节能市场。大力发展专业化节能服务公司，可以利用市场机制挖掘节能潜力，促进节能产业的兴起与形成，形成有效的市场化节能运作机制。目前，节能改造大都由企业自身实施，企业不仅要负责投资、设计、购置、安装、监测等一系列工作，还要承担财务投资和技术成果转化等风险，因此积极性不高。如果由专业节能服务公司实施节能项目，不仅可以克服企业在节能改造中遇到的难题，而且还可承担投资和技术转化等风险。这将大大促进节能项目的推广应用和节能市场的开发。其基本运作模式是，专业节能服务公司与用户签订节能项目合同，由节能服务公司提供项目投资、设计、施工、监测和管理等一条龙服务，用户利用项目实施后的节能效益支付服务费用及设备改造成本。这样一来，原本由用户进行的节能改造工作现由节能公司承担，用户利用未来的节能效益引进新型节能技术，改造升级现有设备，用户坐享节能改造成果；节能公司靠实施节能项目赢得利润维持生存，把节能当作有利可图的投资，从而不断开拓节能市场。节能服务公司在发展壮大自己的同时，客观上提高了全社会节能降耗水平。
市场与行政手段要双管齐下
节能降耗是一项系统工程，要综合运用经济、和必要的行政手段，才能实现预期目标。在市场经济条件下，对节能降耗实行宏观调控最有效的经济手段也是加大对市场参数的调控，如运用税率、利率、价格等杠杆。政府应更多地运用价格、财税、等手段，调动企业以及消费者节能降耗的积极性，促进能源资源节约和有效利用，促进节约型社会建设。当然，最有效的方式是市场与行政手段双管齐下，把强化政府责任作为实现节能降耗和污染减排目标的关键环节，把完善市场调节机制作为基本手段。也就是说政府调控市场，市场引导企业，企业从有利于自身发展的长远打算，自觉地节能降耗，实现集约经营，从而建立起节能降耗的长效机制。
一是政府扶持节能服务公司的发展。节能服务公司是一种基于市场化运作、由节能服务公司出钱，帮助客户进行节能改造，靠节省下来的能源效益来回报节能服务公司的一种节能新机制。节能投资的效果远高于能源开发的投资，节能投资仅是建设发电厂投资的1/5，且投资回报率也很可观。节能服务公司年收益率平均在35%以上,一般两至三年收回投资。节能公司在初创期需要国家给予优惠政策支持：如在一定期限内减免节能服务公司的企业所得税；通过贴息、补贴等方式支持节能服务公司的节能项目贷款；设立节能项目贷款担保基金，为节能服务公司向商业银行贷款时提供信用担保等，建立节能投资担保机制。国有资产监管部门也要督促企业积极响应专业节能服务公司的节能项目合作，在支持节能公司的发展和促进节能技术应用的同时，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务，以实现国有企业与节能服务公司利益共赢，相互促进。
二是有型之手活化无形之手。政府出面培育市场，并通过市场的无形之手来推动节能降耗。要积极推进市场化改革，提高市场配置资源的能力。要建立全国统一市场，消除地区封锁和价格垄断，健全市场准入制度，创造公平竞争的环境，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系，确保市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。要建立起全国统一的产品能耗和环保标准，严格重大投资项目的节能评估和环保审核。提高市场准入门槛，实行能源效率和最低技术水平准入制度，对高能耗、高污染行业，实行市场准入和淘汰制，把能耗标准作为项目审批、核准和备案的强制性门槛。要从能源、水资源消耗以及土地、环保方面实行更为严格的产业准入标准。充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进建立市场化的能源社会环境，形成市场化基础之上的节能降耗激励约束机制。加快制定强制性产品能效标准，包括效能设备、机动车、家用电器、照明器具等，修订和完善主要耗能行业节能设计规范、建筑节能标准，提出建筑物制冷、采暖温度控制指标，并通过立法的形式制定和执行更严格的行业节能标准。
三是运用市场手段加强管理。从根本上来说要回归市场化改革，运用经济和法律手段，将低成本使用能源的鼓励政策改为高成本使用能源的约束政策，也就是说要理顺能源价格，改善能源管制，抑制能源低成本消费。强化激励机制和约束机制，要善于发挥市场机制的调节作用。采取能耗限量、节约奖励、超标处罚，以及能耗指标进入市场交易等多种方式，调动社会各方面节能降耗的积极性。“十一五”期间，国家每年将安排一定的资金，大力支持节能重点项目和示范项目，支持高效节能技术和产品推广、重点行业重大节能技术改造、重大节能技术示范工程以及节能管理的能力建设，为企业节能降耗提供资金和技术支持。对节能降耗、发展循环经济的重大工程项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持，发挥政府投资对社会投资的引导作用。合同能源管理是基于市场、以能源管理者和能源使用者的经济共赢为目的新型节能管理模式，值得大力推广。节能降耗是市场行为，相应的行政管理应更多地运用市场手段。
四是推进能源价格市场化。推进节能降耗最有效的做法就是解除对能源价格的管制。扭曲的定价机制妨碍了资源的优化配置，能源价格过低导致能源利用的低效率，这是能源利用效率低和浪费的主因，这个问题不解决好，节能降耗、建设节约型社会就难以取得实质性进展。要用价格杠杆来调控能源的供应与使用：按照鼓励低能耗、约束高能耗的原则，对高耗能行业和企业实行差别能源价格；建立超能耗加价制度，凡是超过能耗标准用能的，超用部分参照市场平均价格加收超标能源费；使用国家明令淘汰的落后设备，按照应淘汰设备容量加收浪费能源费。落实石油综合配套调价方案，逐步理顺国内成品油价格。加强和改进电价管理，建立成本约束机制，促进发电企业降低成本、提高效率，同时完善电力分时电价办法，引导用户合理用电、节约用电。推进天然气价格改革，建立天然气与可替代能源的价格挂钩和动态调整机制。全面推进煤炭价格市场化改革。尽快实现能源价格市场化。
总之，节能降耗、建设节约型社会既要靠行政手段，也要靠市场手段。行政手段明确导向，市场手段因势利导，只有将两者有机结合起来，双管齐下，才能建立长效机制，取得根本性的突破。
