我国城镇化存在的问题及其成因

　内容摘要：当前，我国城镇化正处于快速的关键时期。在取得巨大成就的同时，也面临着城镇化进程相对滞后、结构性矛盾突出、城镇承载力不强、城市运行欠佳、城市特色不强、社会矛盾较多、城乡发展不协调等问题和矛盾。分析其成因，除发展阶段和国情特点等方面的因素外，最根本的问题还在于体制方面存在弊端，特别是规划体制、人口迁移体制、土地制度、财政体制、治理和管理考核政策的不完善。

　　关键词：城镇化，问题，成因

改革开放以来，伴随着的快速增长，我国的城镇化进程也快速推进，取得了巨大的成就。城镇人口占全国人口的比重从改革开放初期的大约18%增长到2006年的大约44%，28年提高26个百分点，年均提高0.93个百分点。特别是近年来我国的城镇化进程呈现加速推进的态势，从1997年到2006年的10年间，城镇化率从30.5%提高到44%，年均提高1.35个百分点，相当于每年平均有约1700万人口从转向城市。?

尽管如此，我国城镇化依然面临一些问题和矛盾，制约着城镇化进程的健康发展。造成这些问题和矛盾的原因是多方面的，既有现实的原因，也有的原因；既有政策的原因，也有国情特点的原因，但根本的问题还在于体制方面存在弊端，有些是属于深层次的体制问题。?

一、现阶段我国城镇化存在的问题?

（一）城镇化进程相对滞后?

1.低于相同发展阶段国家的平均水平。2006年，的城镇化率为43.9%，低于与中国人均实际收入大体相当的国家55%的平均水平。同时，尽管中国整体经济增长快于一些发展中国家，但同这些国家在它们经济高速成长时期的城市人口增长率相比，中国城市人口年均增长率却相对较低（见下表）。?

经济快速增长时期的城市人口增长

资料来源：中国经济研究和咨询项目：《中国的城市化：面临的政策问题和政策选择》，2007。?

2.城镇化水平存在虚高问题。按现在的统计口径，虽然有很多人被统计在城镇人口中，但由于户籍制度限制、公共服务不足等原因，他们并没有真正融入到城市生活中，没有享受到城市文明的成果。严格地说，这些人不属于被城市化了的人口。如果剔除这部分人，则我国城镇化水平更低。?

3. 土地城镇化快于人口城镇化。据统计，我国城市建成区面积从1996年的2.02万平方公里增加到2005年的3.25万平方公里，年均增长5.4%，明显高于同期城市人口4.4%的增长速度，未能充分发挥城镇吸纳人口的功能，进一步加剧了中国土地紧张的矛盾。与此同时，一些城市盲目求大求洋，热衷于建设大广场、宽马路、大草坪、豪华办公楼、花园式工厂等，这不仅造成了对土地资源的过分粗放利用，也造成了对公共财政资金的不当使用，与我国国情特点不相适应。?

（二）城镇化的结构性矛盾突出?

1.城镇规模结构不合理，城市数量多而人口规模相对不足。与世界其他国家相比，我国100万到1200万人左右的大城市明显不足（见下图），城市的规模效益不能充分发挥，制约了城市吸纳人口的能力、生产率的提高和经济增长质量的改进。虽然上海、北京和广州等城市的规模尚可，但最近的一些研究表明，许多地级市只有其应有规模的一半。?

2000年10万人口以上的城市中不同规模城市的城市人口比重

资料来源：中国城市人口数据是2000年人口普查数据，由中国社科院都阳提供。

2.城镇经济专业化程度不够。从发达国家城镇化经验看，市场机制会引导当地就业向一种产业或一些有内在关系的产业集中，以充分利用生产的规模经济。一般来看，中小规模的城市趋向于高度专业化（如生产钢铁、汽车、纺织品和其他产品），而较大城市则偏重于高技术、商业与服务等产业的发展。但由于财政上的原因，我国一些大城市在经济结构调整过程中不愿意将制造业向外转移，不仅阻碍了制造业按其经济合理性向中小型城市的集中，也制约了大城市自身的专业化及其产业结构的升级。?

（三）城镇承载力不强、功能不全，生态环境压力大?

1.城市综合承载能力不强。我国城市土地利用率不高，大多数城市的密度偏低（特别是城市就业密度） (在土地资源稀缺的国家如日本、韩国等，城市建设主要采取高密度的土地集约利用模式。日本政府规定，高级住宅区的容积率为0.5～2.0，一般居住区1.0～4.0，区2.0～4.0，商业区4.0～10.0。世界上主要城市的就业密度（如中央商业区的就业密度）都在5万-10万人/km?2以上,纽约高达24万人/km?2。)，城市建筑物以低层建筑为主，城市土地立体空间利用不足，无法充分发挥城市空间人口聚集和经济活动聚集的功能。据国土资源部2002年测算，我国城市的平均容积率仅为0.33，而发达国家城市的容积率一般都在2.0以上。集约度偏低，是对土地资源的一种浪费，这与我国人多地少的国情严重不符。?

2. 城市功能不完善、不匹配。就业聚集地与居住区相距甚远，城市基础设施（包括）的发展与土地利用的规划和发展脱节。一些城市的地下管网、环境治理等基础设施建设十分滞后，不能满足城镇化快速发展的需要。道路交通不完善，交通堵塞不仅成为大城市的通病，且有向中等城市蔓延的趋势。城市综合防灾系统建设普遍比较薄弱，城市公共设施的应急抢险机制不健全。这些都影响了城市功能的发挥，加大了出行和社会运行成本。?

3. 城市生态受到破坏，环境污染日益严重。 城市环境污染形势严峻。绿地大量被占用，城市的生活环境质量下降。全国90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准，城镇污水处理率只有36%，导致地下水源受到进一步的污染。城市能源利用效率偏低，能源消耗居高不下，加剧了能源短缺与经济增长的矛盾。?

（四）城市运行欠佳，城市特色不强?

1. 城市管理有待改善。在城市供水、燃气、地铁、公共交通等市政公用产品和服务的供给方面，在就业机会的创造和社会保障体系的建设方面，在社会保障性住房的建设和供应方面，在义务、公共医疗卫生、城市生态环境的保护和建设、城市安全的规划和建设、社区建设、扶持弱势群体、调节收入分配等方面，离老百姓的需求还有差距，其管理和运行效率都需要进一步改善。?

2.城市特色风貌缺失，传统文化遭到破坏。一方面，城市建设风格雷同，千城一面。另一方面，城镇建设量大面广，建设与保护的矛盾会更加突出。一些城镇在建设中不注意保护资源和历史文化资源，出现了不少建设性破坏现象，致使城市传统消失。?

（五）城镇化过程中积累了诸多社会矛盾?

农民工的基本权益没有得到充分保障。进城务工的农民工已超过1亿人（如包括城乡摆动人口可达1.8亿，且这部分人口仍在不断增长），但农民工的利益和基本权利被忽视，在基本生活条件、生产安全、劳动报酬、工伤保险等方面，还缺乏有效的保障。农民工生产条件差，劳动保护措施不力，超时工作或加班得不到应有报酬；农民工无社会保障或社会保障程度极其低下。?

2.失地农民大多缺乏可持续的生计保障。我国目前征地补偿标准偏低，补偿机制不全面。农民失去土地后，既丧失了土地的保障，又因劳动技能差而缺乏就业机会，且极少能享有与城镇居民同等的社会保障，给社会稳定造成巨大压力。

3.城镇拆迁的补偿规则不完善。房屋拆迁过程中，政府、开发商和房屋所有人之间纠纷不断，群众上访问题频发，有的甚至引发了恶性事件和群体性事件。部分被拆迁户所得到的货币补偿金不足以使其安居。人员安置和集体土地上的房屋拆迁补偿没有法规的依据，拆迁程序不规范、不透明，拆迁补偿不到位，缺乏沟通协商，有时甚至有野蛮拆迁行为，致使“城中村”集体土地上的拆迁成为难点和热点，成为社会不稳定的因素。?

（六）城乡不协调?

1.城乡收入差距扩大。全国和各省区内的城乡居民收入差距均呈持续扩大趋势。据统计，1997-2006年，全国农民人均纯收入只增加1496.9元，为同期城镇居民收入增量的22.7%；全国农民人均纯收入年均增长速度为4.9%,是同期城镇居民增速的55%。城乡居民收入差距由1984年的1.83: 1持续扩大到2006年的3.28: 1。如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。?

2.城乡居民福利水平差距大。城乡居民在享受到的教育、医疗、就业条件等方面差距甚大。2004年城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。更重要的是，在最基本的公共服务如义务教育、医疗卫生方面，城乡差距也很大。在九年义务教育阶段，学生辍学、流失现象比较严重。城乡之间初级卫生保健和卫生服务可及性差距较大。虽然近年来新型农村合作医疗的覆盖面大幅度提高，但筹资水平偏低，保障水平不高，农民医疗负担仍很重[ZW(]截至2006年9月底，全国已有1433个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，占全国县（市、区）总数的50.1%，有4.06亿农民参加，占全国农业人口的45.8%，参合率达80.5%。[ZW)]。?

从总体上看，目前农村居民的消费水平只相当于上世纪90年代初期城市居民的消费水平，而许多贫困地区的居民消费水平更差。?

二、问题成因分析?

（一）认识不足和存在偏差?

1.相互攀比城镇化率的高低，出现了急于求成和盲目无序发展的倾向。城镇化是一个重大的社会结构转型过程，不仅表现为城市人口比重提高的过程，同时也是城市体系和功能不断发展完善的过程。我国城镇化的进程是不平衡的，各地区不可能齐头并进，不宜在城镇化率上互相攀比。一些地方把推进城镇化片面地理解为增加城镇数量和提高城镇人口比重，相互攀比城镇化率的高低，竞相通过修编城镇规划、设置开发区、调整行政区划（如“县改区”、“乡改镇”）等，片面追求城区和规划区的扩张；城镇拆迁规模过大；一些城市脱离本地实际，贪大求洋，搞了大量脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，形成了严重的债务。近来全国已有182座城市提出要建“国际大都市”，约占全国城市总数的28%，还有不少中小城市也纷纷提出要“建设成为大城市”。?

2.对城镇化本质和内涵认识不到位、不全面。重城市自身轻区域协调，重城市建设轻产业拉动，重发展轻第三产业，重外延拓展轻内涵提高，重扩大规模轻有效管理和资源保护，重改善形象轻完善功能等问题较普遍。许多地方热衷于把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本公共需求。许多地方往往把推进城镇化片面理解为大规模的城市建设。大拆大建、城镇面貌短期内改观等成为了政绩考核的标准之一。体制和政策方面的缺陷和扭曲的激励，导致城镇化发展中最为重要的人口城镇化的目标被忽视。?

3.仍然以城乡二元分割的思维考虑城镇发展。对城镇化进入加速期政府职能调整的认识不到位和理论准备不充分，长期形成的城乡“二元”分割的治理思路、政策体系和管理体制，仍然影响着地方的经济社会发展和城镇化规划。政府管理仍然未能从城乡统一协调、有利于城镇化健康发展的角度谋划长远的发展。城镇化过程中忽视了独特国情下城乡二元结构问题；未能从现阶段经济和社会发展水平的基本状况出发，为农村劳动力向城镇转移创造就业环境和生存条件。?

（二）规划体制不完善?

1.规划体系不完善，存在部门分割、城乡分割等问题。首先是与城镇规划相协调的国土空间规划和城镇体系规划、土地利用规划存在缺失和不衔接。最突出的问题是规划体制的部门分割妨碍了总体规划的性和协调性。国家发展改革委主导编制国民经济和社会发展五年规划，建设部负责编制“城镇建设规划和村镇建设规划”，国土资源部负责编制“土地利用总体规划”，这三种规划多有冲突，缺乏衔接。其次，城乡规划体制分割，导致城郊结合部建设混乱，产生引人注目的“城市郊区病”。第三，上位规划往往滞后，例如在经济社会高速发展的近30年时间里，省域层面的城镇体系规划至今尚未全部完成审批，全国城镇体系规划仍未批准实施。城镇体系规划的滞后性，一定程度上导致了区域城镇空间布局混乱和城市无序竞争的局面。?

2.规划科学性不强。规划编制科学性和前瞻性不足，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，影响了对资源的合理利用；规划水平不高，深度不够，影响了其指导和调控作用的发挥。规划编制违背国情、盲目攀比，超越资源、环境、经济承受能力和群众的实际需要。特别是以经济规模扩张为主要目的进行的以各类开发区为主的城镇发展，在经济活动聚集的同时忽略了人的聚集，为城镇长期健康发展设置了许多障碍。?

3.规划执行的刚性不足。《城市规划法》已不能适应当前经济社会快速发展的需要。规划的权威性和强制性不强，体制不健全，配套法规不完善，执行力较差，缺乏有效的监督机制和问责机制。修编和调整程序不规范，修改规划的成本过低，致使随意改变规划和违规建设在一些地方还较严重，使规划丧失了调控城市发展的刚性。缺乏人大等立法机构对规划编制的监督和公众的参与。?

（三）人口迁移体制的制约?

长期形成的城乡“二元”分割的政策体系和管理体制，使得城乡之间在就业、教育、医疗、福利、保险等各个领域，都存在着制度上和政策上的不公平。以户籍为分界的不公平的社会管理制度，导致我国出现了一个庞大的既脱离农村社区组织，又脱离家庭，同时又没有融入城市的庞大的农民工群体。大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市接纳乃至受到歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾。农民工自身的合法权益难以得到保护，对城市普遍怀有一种疏离感和责任缺失心态。处理不好，可能成为重大的不稳定因素。

（四）土地制度的不完善?

1.中央政府与地方政府对城市土地产权的界定模糊。《土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府代表行使，但地方政府代理和承担着城市土地开发的事权和义务，使中央政府土地所有权被虚化。再加上在现行财政体制下，地方客观上存在财权与事权不对等的问题，使得城市政府从自身利益最大化出发，尽量多的占用土地或者“以地生财”，造成城市土地粗放使用。?

2.现行征地制度的固有缺陷导致地方能以较低代价占用农村土地。征地制度本身存在根本性的缺陷。例如征地补偿办法不合理，土地补偿费总体不高；征地程序不透明，农民参与度低；“公共利益”未加限定，造成对集体土地所有权的随意侵占和损害，使得地方政府能够以较低代价取得土地，进而通过所谓“经营土地”获取差价收益。在多数城市，政府同旧城区居民、国有或地产管理机构去谈判来获得土地要比从农村获得土地代价昂贵和费时，政府更倾向于征用农村土地，对提升已有的城市土地的效率重视不够，最终导致了城市粗放、低效率的发展格局。?

另外，现存征地制度的不完备，也为一些地方通过“以租代征”等方式擅自将农用地转为建设用地、竞相低价出让工业用地、违规分拆批地、越权批地、圈占土地、乱占滥用耕地留下了空间。?

3.现有的土地制度约束了农村人口向城市的自由流动。现有的法律缺乏对农民土地权益的有效保护，农民缺乏完整的处置土地的权益。土地处置权的不完整，限制了人口的正常流动。与征地制度紧密联系，集体建设用地流转制度改革迟迟难以突破，农村居民点用地在城镇化后难以进入城乡统一的土地市场进行流转，土地利用率低下。?

（五）财政体制不完善?

1.城市财政来源的税收结构不合理。目前,我国城市收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益。这种税种结构鼓励城市招商引资，做大经济总量，却不鼓励吸收外来居民。另外，由于很多城市建设资金不足，仅仅依靠现有税收等基本财政收入难以支持城市建设和发展。因而国有土地作为城市的最大资产，就被一些地方政府用来变卖以缓解财政压力。通过土地的“农转非”，低价从农民手中征得土地，再以高价出让，差价就可以成为各地方城市建设的资金。

2.现行的土地出让收益使用管理也亟待改进。允许将出让土地使用权收益（法定年限为70年）作为城市日常预算开支的做法，鼓励短期任职的政府官员出售长期资产（土地使用权出让年限往往多达30-50年）而获得短期收入，支付当期的日常开支，这就剥夺了后代人从这些资产中获益的机会。?

（六）治理和管理考核政策不完善?

1.现行的行政管理层级和体制，导致资源过度集中在“高位”级别的中心城市和城区。较高行政级别的城市拥有更大的权力和政策资源，从而在招商引资、发展产业等方面的竞争中具有更大的权力优势，挤占了中小城市发展的经济和政策资源，制约了中小城市的发展。这种模式不利于不同城市之间根据各自资源禀赋进行公平竞争，以发展壮大特色经济，特别不利于那些有潜力的中小城市发展壮大。各级中心城市的发展基本处于自我扩张的阶段，基础设施的投入和管理也自成体系。陈旧的等级化的城镇行政管理模式，限制了以市场力量推动形成合理布局的城镇区域。?

2.考核机制设计不科学。过去偏重以经济增长指标为核心的干部考核体系，使得地方政府注重城镇化发展的速度，忽视城镇化发展的质量和效益，忽视城市有效管理，忽视城镇治理和公共服务覆盖面的扩大。加之缺乏有效的问责机制，往往使得城市建设中出现的“形象工程”、“政绩工程”和对文化资源、风景名胜资源的建设性破坏等，很难得到制止。