政府间竞争对经济效率的影响
内容摘要：地方政府竞争是广泛存在的现象，本文着重考察政府间竞争对于效率的影响。本文通过分析表明，政府间竞争既有可能促进经济效率的提高，也有可能具有负面作用。因此，应该通过适当的制度设计，减轻政府间竞争对经济效率的不利影响。
关键词：政府间竞争 效率 分析
“政府竞争”（Competitive governments）这一概念由布雷顿（A. Breton，1996）引入，指一个国家内部各种政府机构为了获得各种宝贵的资源、影响力和控制权，或共同争取，或相互竞争。政府主要在资金、劳动力、资源等方面展开竞争，其竞争包括纵向竞争和横向竞争，横向竞争指任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，纵向竞争则是指一个政府机构与类似机构在横向层面上展开的竞争。
政府间竞争与一般经济市场的商品竞争有很大的差异，具体表现为：首先，政府竞争中的行为主体与经济市场中的行为主体是不同的。在一般经济市场上，参与者主要是提供一般产品和服务的家，其目的是追求利润最大化。而在政治市场上，参与者主要是政治决策者，其目标是赢得大多数选民的选票。其次，政治活动主体的市场权力与普通经济主体的市场权力来源是不一样的。一般的经济市场权力是市场竞争的结果，政治活动主体的市场权力是国家权力的一部分，是通过分权而赋予各政府性经济主体的。最后，两种竞争的程度也有很大的区别。普通商品市场的竞争程度可能受到反垄断法规的限制，而政治市场的竞争程度取决于政府部门间的分权程度。
政府间竞争效率的理论模型
有关政府竞争的论述是从蒂布特(Charles Tiebout，1956 )的理论开始的。蒂布特指出，各个地方政府之间的相互竞争，会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。具体而言，在影响个人对居住社区选择的诸多因素中，一个关键的要素是社区可供选择的税收和服务结构。如果有许多居住区，每个社区所供给的税收和服务结构的组合不同，那么人们将选择能使自己的效用达到最大化的一种组合。当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化目标时，就会愿意聚集在某一个地方政府周围，在这一区域居住下来，从事工作，维护当地政府的管辖和接受当地的服务。这个过程，就是所谓的“用脚投票”。如果全体居民都如此进行自由的搜寻，那么，各个地方政府之间的相互竞争，会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务，这样下去，整个社会就会达到福利最大化。
在实践中，政府间税收竞争是各层次政府竞争的重要手段或工具，因此，在蒂布特以后，理论界关于地方财政竞争的研究主要局限于地方税收竞争领域。在这些研究中，判断地方政府竞争是增进效率还是降低效率的关键在于如何看待公共部门的行为方式，不同的假定方式可以得到不同的结果。根据对政府行为的不同假定，税收竞争模型可以被分为二类。一类模型假定地方政府的目标函数是辖区内居民的福利最大化。地方政府通过对可流动的资本征税来为公共品融资，本区域对可流动资本的征税将导致域内资本向其他区域的流动，其他区域将因为流入资本的增加而出现税基的扩大和更快的经济增长，资本流动存在正的外部效应，所以均衡条件下本区域将会产生低于有效水平的税率和公共品供应，地方政府竞争是非有效的。
另一类模型以怪兽模型(Leviathan model)为代表，根据其假设，政府并不是普济众生式的救世主，政府不以社会成员福利的最大化为行为目标，政府官员也有自己的利益，其目标可能是再次当选可能性的最大化、政府规模的扩大、权威性的提高、政府办公条件的改善，等等，政府的行为可能是扩张性的、非效率的。在这种假定之下，地方政府之间的财政竞争可以有效地避免政府将资源从私人部门通过税收的形式转移到公共部门，从而避免公共部门的过度膨胀，因此，地方之间的竞争会减少干预；如果地方财政收入与支出挂钩，就会促进地方政府有动力去促进本地区的经济繁荣。当然，地方政府竞争本身可能导致资源配置的扭曲，但如果这种资源扭曲的程度并不是非常大，那么地方政府竞争就具有明显的合意性。
转型国家政府间竞争的效率影响分析
政府间竞争因不同国家的经济初始条件、政治制度、文化等方面存在差异而表现出不同的特征，转型国家的政府间竞争与发达市场经济中的政府间竞争有所不同，所以，西方的政府竞争理论并不完全适用于分析像这样的转型国家中存在的地方政府竞争的效率结果。在转型国家，政府间竞争更多的表现为制度竞争，即通过对包括外在规则和内在规则的调整以提升一个区域的成本竞争力。在中国，地方政府间的制度竞争表现在很多方面，比如，在地方政府争夺资本的竞争中，一方面利用税收手段，制定有差别的区域税收政策，对特别经济区域在所得税、流转税方面给予大规模的优惠，使特别经济区域的企业税收负担大大低于一般地区。另一方面，还通过各种非税收手段参与资本竞争，包括：放松环境标准；擅自减免土地出让金；政府承诺，即允诺资本保全、承担某些诸如汇率风险、利率风险及主权风险等、保证市场需求以及保证最低收益率；加大包括基础设施等的投入以及转变政府服务态度来改善投资环境。
政府间竞争的一个主要收益来自于制度创新。政府间竞争是知识和信息的发现过程，尤其是有关更优制度知识的发现过程，在中国，作为竞争主体的地方政府是制度创新的积极推动者。根据新制度经济学的分析，制度供给是国家的基本功能之一。制度变迁可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性的制度变迁，可以克服诱致性制度变迁遇到的外部效应和搭便车等问题，不需要通过较长的实践探索，能够较快的满足制度需求，克服制度供给的不足。但是，强制性制度变迁也可能存在缺陷，由于制度供给是根据经验而不是根据现实的需要，所以制度可能符合的需求，也有可能不符合发展的需要，低效性不可避免。另外，由于决策者会利用制度供给的机会为自己牟取好处，而这时由于没有制度需求集团，因此，没有任何监督机制，也就是说制度要求供给者、安排者与今后制度作用对象存在严重的信息不对称。而政府间竞争则构成“诱致性”变迁或中间扩散型制度变迁的重要内容，也就是说，中央自上而下的改革不可能真正实现其目标，政府间竞争作为制度的发现者和维护者反而更容易实现转型期的制度选择，从而构成制度完善的外在条件。为了吸引外部资源的流入，将必然促使地方政府加快“发现”(建立)更好的制度，其中蕴涵的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。
地方政府间竞争的消极影响
转型经济下地方政府之间的竞争并不总是体现出效率促进的一面。政府间的竞争导致地方政府违反区位比较优势，盲目发展非优势产业，导致空间效率损失极大，而且还引发了重复建设。地方竞争也助长了地方保护主义，导致地方市场分割，阻碍了全国统一市场的形成，最终只能导致竞争双方的两败俱伤。由于地方政府之间竞争激烈，各个地方为了吸引企业投资，不得不放松环境标准，这造成了严重的环境污染问题。另外，地方政府为吸引资本流入而采取的减低税负的策略又可能相应地导致公共品支出的下降，从而使公共服务产出达不到帕累托最优水平。地方政府间对流动资本的激烈竞争还可能导致地方政府降低税收征缴力度、防止中央的监管等，弱化中央的实施程度，并导致更低的福利水平。地方政府资本竞争也导致了地区发展差距悬殊，由于地缘优势以及国家给予的各种优惠政策，经济发达的地区大部分集中在东部，而不发达地区则多集中在中西部地区。此外，地方政府承诺构成了隐性或有负债，这有可能为地方政府财政运行带来隐患。即使在制度创新方面，也可能由于存在被相邻政府模仿的外部性而使得地方政府制度创新的动力减弱。
导致政府间竞争产生负面影响的主要是由于转型经济中的一些体制性因素。首先，在我国现有体制下，政府官员的任免具有较大的不确定性，这使得竞争性的政府主体缺乏稳定性，而稳定的竞争主体是保证博弈多次重复进行，实行竞争效率的重要条件。其次，现行的财政分体制使地方政府对经济资源和税收资源的争夺过于惨烈，各地被迫卷入了地方保护主义和分割市场的恶性竞争。第三，在现有体制下，地方行政机构、司法机构及立法机构(人大)往往具有保护地方利益的强烈冲动，因此依靠现有的体制无法从根本上解决地方保护主义问题，我国近年来的政府间竞争越来越与地方保护主义联系在一起。第四，中央政府对地方政府的强制权力过多，中央政府往往无法得到有效的约束，完全有可能侵占地方政府的利益，全国社会经济的发展受中央政府的影响过大，常常挫伤地方政府积极性，而中央政府往往会损及地方政府的平等竞争权，弱化部分地方政府的经济竞争能力。最后，转轨时期我国的竞争性规则具有不稳定性，地方政府通过竞争获得的利益难以得到保护，弱化了政府间竞争结果的可预期性。
改善政府间的竞争效率
有效的竞争要求竞争主体具有独立的经济利益，要求有稳定的竞争主体和竞争规则，因此，应该从以上几个方面着手改善政府间竞争的效率。首先，应该建立相对稳定的竞争规则和经济运行体制。根据周克清（2002），目前我国急需建立一种超稳定的双层约束机制，既约束高层次政府(包括中央政府)对基层政府的干预力度，又约束地方政府的非规范性活动。其次，应该进行财政分权体制的改革，建立真正的公共财政体制，固化各层次政府间的事权及财权关系。比如德国的市镇可以自行确定地方营业税和土地税的加征税率，调查表明，市镇较为频繁地改变税率，但总体上，较大市镇的税率高于较小市镇，这说明不会引发恶性税收竞争。再次，修改政府官员的考核程序，由上级政府对下级政府的考核标准为主向地方人代会对当地政府官员的考核标准为主转变。最后，建立公平导向的转移支付制度，采取零基预算，中央和省市对县的转移支付以起点公平为导向，利用转移支付资金解决县政府的公共设施建设、支出和社会保障支出，以此作为竞争的配套政策。
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