中国小额信贷发展研究：一个国际比较的视角
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
［关键词］ 小额信贷；农村金融；制度
2006年10月13日，诺贝尔和平奖委员会宣布，2006年诺贝尔和平奖授予孟加拉“乡村银行”及其创办人穆罕默德·尤诺斯，以表彰他们“从社会低层推动经济和社会发展的努力”。正如评审委员的解释：要实现持久的和平，必须找到对抗贫困的办法，小额信贷就是这样一种办法。这一创新不仅是建立道义和道德上的，也是建立在对潜力巨大的农村金融合理的市场开发机制上的，更重要的是，如果从比较研究视角对国外小额信贷实践加以分析，就会发现这种机制也是有可能运用于中国的。
一、亚洲各国小额信贷模式
目前，世界各国的小额信贷模式千差万别，但只要能够维持下来的，都具有适合在自己国家生存的模式。在此笔者就亚洲各国的小额信贷的发展模式、组织模式和经营模式作一个简单的对比分析。
（一）发展模式
小额信贷可以分为两种发展模式类型，第一种类型是自下而上形成的，由小额信贷项目的开展，从小规模的项目逐步成为独立机构，进而发展成为正规的金融机构，例如孟加拉“格莱明乡村银行”和玻利维亚的“阳光银行”。第二种类型是自上而下形成的，为正规的国有银行引入小额信贷项目，逐步服务于大量中低收人客户，在正规金融机构中设立专门的小额信贷部门，并按市场机制运作，允许机构盈利。如印尼人民银行小额信贷部，欧洲复兴开发银行在东欧的试点，改革后的蒙古农业银行等。
（二）组织模式
1. 非政府组织模式。孟加拉“格莱明乡村银行”模式是非政府组织从事小额信贷。格莱明建立以小组为基础的农户组织，要求同一社区内社会经济地位相近的贫困者在自愿的基础上组成贷款小组，相互帮助选择项目，相互监督项目实施，相互承担还贷责任；在小组基础上建立中心，作为进行贷款交易和技术培训的场所从事无抵押的、短期的小额信贷，但要求农户分期还款，定期参加中心活动。对于遵守银行纪律、在项目成功基础上按时还款的农户，实行连续放款政策。
2. 正规金融机构模式。印尼人民银行小额信贷部是正规金融机构从事小额信贷的模式。印尼人民银行小额信贷部下设地区人民银行、基层银行和独立营业中心。独立营业中心是基本经营单位，独立核算，可以自主决定贷款规模、期限和抵押，执行贷款发放与回收。机构内部建立激励机制，独立营业中心实行独立核算，储蓄利率根据存款额确定，存款越多，利率越高。
3. 金融机构和非政府组织合作模式。印度国有开发银行——印度农业和农村发展银行是将非正规农户互助组与正规金融业务结合起来从事小额信贷的模式，模式开始于1991年，该行通过其员工和合作伙伴(包括基层商业银行、信用社、农户合作组织、准政府机构等)对由15名~20名妇女组成的农户互助组进行社会动员和建组培训工作，农户互助组内部先进行储蓄和贷款活动(俗称轮转基金)，验收后直接或通过基层商业银行间接向农户互助组发放贷款。
4. 村银行模式和社区合作银行模式。村银行是国际社区资助基金会开创的一种提供小额信贷的组织形式，它采用经济民主化的方式运作，提供市场利率的贷款是其主要业务。村银行由10人~50人组成互助小组，小组成员每周或每两周开一次会，小组为成员提供三种基本服务:（1）提供小额自我就业贷款来开办或扩大自己的生意；（2）提供一种储蓄激励和一种积累储蓄的方法；（3）建立一个提供互助帮助并鼓励自立的以社区为基础的系统。
社区合作银行完全由社员管理，属于“自助”式的金融机构。它由特定的群体或机构组织管理，是一个民主的、不以盈利为目的的金融合作社，社区合作银行由所有社员拥有并管理。村银行与社区合作银行的相同之处是由每个成员投票选举负责人，以民主方式解决内部问题和自我发展。
5. 小额信贷基金模式。孟加拉国批发式小额信贷机构独具特色，是一个成功的自主性批发小额信贷机构，受到了国际小额信贷产业界的广泛关注和推崇。为了集中管理国内外捐助机构和政府的扶贫资金，并推动小额信贷机构的持续发展，孟加拉政府于1990年设立了农村就业支持基金会，该基金会注册为非盈利性股份制公司，注册资金由国内外赠款和国际金融组织贷款组成，仅对符合其标准的合作机构提供能力建设和免于担保的小额信贷批发业务。通过现场调查，基金会贷款和提交报表对合作机构实行监督，并帮助其制定长期发展规划。
（二）经营方式
由于国情不同，各国在小额信贷经营方式方面所走的道路也各不相同，归纳起来主要有以下三种模式：联保模式、成员服务模式和直接信贷模式（传统银行经营模式），它们经营方式的不同表现为小个体经营逐渐向经营发展的过程。
1. 联保模式。联保模式就是孟加拉乡村银行的模式。这一模式的特点在于运用联保方式代替抵押担保，减轻了贷款人的资金压力，同时，以小组为平台的自我管理和相互监督方式，既为贷款人创造了互相学习的机会，也有助于降低银行的管理运营成本。
2. 成员服务模式。成员服务模式一般由贷款人选举产生合作社类型的组织，在拥有一定的初始资本后，以合作社为单位，向政府有关部门申请核准注册，再通过吸纳存款、收取会费等方式招募成员，并选举产生贷款审核委员会、成员审核委员会及贷款跟踪服务委员会等机构，向成员提供资金信贷等系列服务。这种模式的优点在于，由贷款人选举产生的组织机构能为贷款人提供更便捷、有效的服务，民主方式既可以限制成员的权力，使贷款的使用方式更加安全，也为生产经营的创新提供了激励。
3. 直接信贷模式。直接信贷模式就是传统金融机构根据社会责任负担和综合发展理念对自己的经营方式进行的改进，当然政府的政策倾斜和财政资金的介入也成为该模式产生的重要原因。最典型的直接信贷模式是日本政府所属金融机构运作小额信贷的模式。财政注资形成基金，金融机构对满足条件的贷款人审核并发放贷款，风险由利率调节，并由财政最终承担。这种政府直接运作的模式有利于减少中间环节，更快地实现政策目标。
二、中国小额信贷发展缓慢的根源剖析
对比国外小额信贷，中国小额信贷发展显得步履蹒跚。在小额担保贷款政策上，是应掌握在实现政策效力的基础上兼顾风险防范，还是在充分防范风险的基础上发挥政策效力？小额信贷的目标是基金的保值增值，还是履行政府职能、帮助目标群体？这些一直是很多从事此方面研究者讨论的问题。
笔者认为，以上讨论固然有其学术价值，但如果不从源头上入手分析中国小额信贷发展，无法通过市场方法使小额信贷企业产生自生能力，就算通过行政方法强行解决这些问题，新的“问题”也会出现。
1. 对待农村和城市贫困群众的态度。这是所有问题的起源。市场经济的发展必然会使人的观念不断改变，其中许多是必要的、合理的，但也有不少社会上流行的思潮并非市场发展的助力，而是侵蚀我们社会基础的“毒瘤”。部分人群的贫困在中国社会经济转型时期也许是不可避免的，但不要在分配过程中牺牲他们的利益和机会来换取其他阶层的发展，更不应主张从思想上划分“阶层”。事实上，造成他们贫困的主要因素之一就是由于缺乏资本的结合，他们的劳动力因为缺乏生产资料，不得不处于低效率产出的困难境地，而这正是小额信贷需要解决的“生产效率和分配公平”问题。
2. 客观条件的限制：的、经济的和文化的。对比中国和世界其他国家发展小额信贷的客观条件，经常谈到的是“人”的因素，即组织筹划者和贷款者，得出中国缺乏两方面的有素质的“人”，因此小额信贷无法成功的结论。可对自然、经济、文化的差异，或视而不见，或一语带过，所谓“只为成功想方法，不为失败找借口”，殊不知，只有将理论和本国实践相结合，才有了中国革命和建设的成功，脱离客观条件的失败，教训就在眼前。
通过对实行小额信贷国家成功经验的（如孟加拉、泰国、印度、菲律宾），我们可以看到，这些国家大都地处热带低纬度地区，地形以平原为主，气候湿热，人口密度高（孟加拉是世界上人口密度最高的国家），农村人口集中于以城市为中心的农耕区域内；这些国家的经济无论处于何种制度、何种发展阶段，具备大比例的低收入人口和便利的对外出口条件，农业、传统手占GDP比重较高；这些国家一般中下层人民群众（尤其是女性）的状况、卫生条件、就业情况、民主权利比较落后。这样的条件使这些国家的下层群众仍处于首要目的是“生存”的极低生活水平上，而由于文化和因素的影响，他们中很大一部分劳动力处于“闲置”而非“低效率生产”状态，这就带来了两个方面的潜力，一来高密度的人口、低生活水平和出口优势带来消费农业和手工业产品的广阔市场，二来地形、气候和传统文化使上述产品的生产有极大潜力需要挖掘，所以生产和消费双方的原因使这个市场存在很大缺口。这时资本以复合方式（有组织的、全面的、长期的）注入生产领域，一种“星火燎原”式的发展就开始了。
中国地域广阔、地形复杂，大部分领土处于中高纬度，很多地区的气候条件不完全适合粮食作物生长，东西部人口分布不均衡，中西部运输不够发达。几十年的社会主义建设和改革开放以来的快速发展，加之中国人民素来有勤劳朴实的传统，真正完全闲置的劳动力的比例很低，多是没有劳动能力和城市中的无业人员。尤其是政府在农业农村农民问题上的重视，使大多数地区的低收入人群并不是生活在“生死线”上（要强调的是，这一观点和承认有相当数量的贫困人口并不矛盾），这也使中国初级产品的人均消费潜力低于其他实行小额信贷的国家。以上现实带来的影响是，农产品、手工产品包括一部分低附加值的轻工产品的需求多为生产性，而非直接用于消费，这样物流、商业流通以及信用共同影响着资本和劳动力直接结合的效率。用新制度经济学的话说就是，初级产品需求中交易成本比例高于生产成本的比例。文化方面，中国人民家庭观念强，高存款、低消费的观念深入人心，这带动了中国经济的持续发展，但由此而来的对借贷的不适应，使他们不愿依靠亲密关系以外的商业贷款，或者将借贷作为捐助，还款意识不足。对商业贷款（包括小额信贷）有时会产生抵触情绪。
3. 金融市场垄断使整个体系处于低效率。小额金融诸多问题的产生，和整个金融体系缺乏市场竞争机制有很大联系。中国农村金融制度的运行和变革，由于走的是一条“机构路径”，长期以来只注重农村金融机构的存在形态，忽视了农村经济对金融资源多层次、多元化需求和农村金融制度整体功能发挥，机构改革举措不少，但固有问题却总得不到有效解决。一方面，由于没有实现金融功能的相应途径，农业发展对某些金融功能的需求得不到满足。现阶段，在中国广大的农村地区，四大国有商业银行的金融业务基本上在收缩，而农村合作基金会现在又已经清理撤并，农村合作信用社本是发放三农贷款的最主要的机构，但由于收益与风险的对称性要求，现在已经基本失去其合作金融的性质，农民现有的金融服务需求事实上不能通过现有的正规金融机构的服务全部得到满足。另一方面，由于金融过度集中于正规途径，商业金融对利润的追逐使某些金融功能又发挥过度，其结果必然是金融资源配置的效率和公平双双受到损害。如农村的4万亿元存款只有1万亿元作为贷款返回农村，其他都流到了城市。而返回农村的贷款又被地方政府、金融机构的关系户或富裕户截流，难以起到农业贷款的作用，降低了金融机构进入农村市场的热情。
4. 基础组织存在诸多问题。农村的基层组织设置主要有乡镇政府机关和村民委员会。乡镇政府机关综合管理本乡镇范围内的、和社会文化事务，并直接受所属县级政府机关的领导和指挥。村民委员会最基本的职能是“办理本村的公共事务和公益事业,调解民事纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。”由于现行的农村基层组织形式上的僵化，在社会经济过程中日益暴露出一些问题，尤其存在对小额信贷有直接影响的几个问题：（1）乡镇政府出现财务危机。乡镇政府为了自己的短期利益,有自我膨胀的本能冲动,从而造成了机构的过度膨胀,人浮于事，而其财政收入来源又过于单一,在很大程度上来源于农村税费收入。随着农业特产税和农业税的取消，乡镇政府一方面无法“节流”,另一方面又渐渐失去了向农民伸手要钱的依据,乡镇负债已经成为中国一个普遍和严重的问题。（2）基层组织工作效率低下。由于乡镇财政短缺,人浮于事,工作人员缺乏工作热情,又没有有效的监督机制约束，当迫于上级压力不得不精简机构时,以至于有的地方搞起轮流上岗制度,几个人平分一个职位的事务和工资,工作效率的低下也就显而易见了。村党支部、村委员会也存在类似情况。
三、亚洲各国小额信贷模式对中国的启示
（一）应当寻找适合自己的发展道路
世界各国经济建设的现实经验早已证明，每个国家应从自身实际出发，选择适合自己的发展道路，照搬别国经验或直接从西方经济理论中寻找，都不会达到预想的效果。中国的现实情况既和孟加拉国、印尼、印度这些国家有所不同，也和日本、美国这些发达国家有很大差距。中国的现状是中国、文化、政治架构、经济发展阶段、人民程度和基层组织形式等一系列因素形成的，这就要求中国的小额信贷的发展必须走自己的道路。
中国经济的规模和形式决定了中国的贫困者对小额信贷既不能像日本那样由财政承担一切，也无法像乡村银行那样仅仅依靠公司化的经营和管理就可以达到使孟加拉国贫困人群脱贫的目的。
（二）当前中国小额信贷组织的性质必须是具有自生能力的非营利性组织
通过分析不同国家小额信贷模式，可以看到各国小额信贷的共同点和不同点，从中出小额信贷的两个主要特征：一是经营主体具有自生能力；二是它们都带有非营利性组织的特点。在理论中，传统观点基于企业决策过程完全理性和市场有效的假设，认为企业的功能是经济性的，企业如果不把增值和扩张作为目标，是无法在自由竞争的市场中生存的。小额信贷组织的特殊性，使其能够生存和发展需要更多的条件。中国小额信贷组织的性质是由当前中国小额信贷的环境决定的。（1）中国小额信贷对象以贫困人群和微型企业为主。在市场经济条件下，小额信贷要满足巨大数量的个人和微型企业信贷需求。（2）贷款人不需要提供抵押担保。小额信贷的不同模式都有一个共同特点即尽力降低贷款的门槛，不要贷款人提供抵押担保。（3）贷款人需要小额信贷提供其他帮助。比如，针对贷款者个人的创业培训；针对贷款者投资的咨询评估、减免扶持；针对贷款者家庭的免费教育、医疗帮助等。（4）中国经济的规模和形态决定了以营利性组织或企业为形式的经营方式，会比非营利组织面对更多地问题。
分析这些性质，可以看到小额信贷的两个主要特征不仅仅是中国小额信贷组织生存和发展的路径，而且是必要条件，也就是说，中国的小额信贷组织不仅可以同时具有这两个性质，而且必须同时具有这两个性质，才能在当前的环境下获得生存和发展的机会。当然，这并不意味着中国小额信贷组织将永远被迫处于这种状态，现实是不断发展的，这一点需要明确。
（三）小额信贷成功的关键在于自身机构对制度环境的兼容性
对乡村银行的成功经验，很多学者的论著对其运行方式非常赞赏，希望中国也加以仿效，但在实践中尚未有成功的经历。其关键在于中国的小额信贷自身制度的兼容性尚不能达到生存所需的必要条件，由此产生各种各样的技术问题，带来大量的交易成本——人和制度的协调成本。我们的实践者往往是抱着要改变中国经济环境（特别是农村生产低效率的环境）的愿望投入到小额贷款的工作中去，对此，笔者十分赞同，但是，如果不从中国现实的经济文化社会环境出发，直接试图以理想化的方式改变环境，往往会造成损失，而且和物质或人力上的损失相比，对社会信用体系和贷款人个人信心建立的打击是更加致命的。如果用一句话总结，那就是：我们需要学习一种扎实工作的精神、摸索一种可信赖的制度，而不是借用一种既定的套路、发起一个热情的运动。
（四）小额信贷组织和现有农村组织的相互关系决定发展路径
中国贫困人口群体和亚洲其他国家的最大（如果不考虑人口总数量这一根本区别的话）区别在于建国几十年来的基层组织机构规模为小额信贷的发展带来了正反两方面的影响。正面影响即中国没必要像其他国家的小额信贷组织那样，必须建立起一个集经济、金融、教育、卫生、宗教甚至政治系统于一身的混合体系。因为建立这样一个一方面维持小额信贷组织的发展，一方面确保贷款的更有效使用的混合体系，在难度上不可与单纯的商业经营行为同日而语（在中国可能性较小）。负面影响是已有的某些组织已经陷入运行低效率和组织上的自行其是，而小额信贷将可能被它们视作牟利的机会。中国的众多小额信贷机构急于“要政策”，很大程度上就是为了能够有一把能和政府基层组织谈判使用的“尚方宝剑”，能在面对具体问题时有合法的权利。
四、促进中小额信贷发展的几个具体建议
（一）金融市场建设：公平
2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出“十一五”时期（2006~2010年）是社会主义新农村建设的关键时期。文件中“加快推进农村金融改革”的内容呈现了综合化改革的思路，其中的两大重点分别是清晰界定各类、各层次金融机构的职能和重视对民间力量的吸纳。这是对农村金融体系建构和改革提出的总体要求和发展方向。
要增强竞争机制，可从两个方面进行改进:（1）降低市场准入门槛，对整个金融行业实行市场化，比如，大力发展农村中小型金融服务机构，将农村民间金融组织合法化，允许外资介入农村金融业务，加大民营经济在金融业中的比重，发展地方性金融，逐步形成市场经济条件下的金融行业规范。（2）形成农村金融商品的市场定价机制，自由竞争的核心标志之一就是价格自主权，2003年中央银行开始在全国的农村信用社进行浮动利率试点，利率的市场化是改革的目的之一。完善农村金融竞争机制培育新的农村金融竞争主体，需要以规范的市场准入、完善的退出机制以及严格的外部监管机制为保障。
（二）民间融资界定：公正
从法规的规定来看，非法集资行为和非法吸收公众存款行为很难区分，非法吸收公众存款和民间借贷的区别也只有吸收资金对象特定与不特定的区别，小额信贷组织“不许吸纳存款”这一致命弱点就由此而来。在实践中，由于小额信贷的规模较小，有时也能获得银行信用支持，但已经严重影响了其长远发展了。从中国目前融资实际来分析，普遍存在中小企业融资困难，而银行等正规金融机构对中小企业的资金供应相对有限，地下民间借贷（包括类似小额信贷的某些形式）又广泛存在，甚至在一些地方非常活跃。如果不从资金用途上严格界定非法吸收公众存款行为，极易将包括小额信贷在内的一些合法筹资行为认定为非法吸收公众存款行为，而一旦筹资行为符合最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》中关于非法吸收公众存款罪的三个标准之一，则就有可能按照犯罪进行处罚，这将会严重打击中国目前小额信贷融资行为的积极性，从而不利于中国融资体制多元化的发展。这就迫切需要对《刑法》规定的非法吸收公众存款罪进行立法解释，明确界定非法吸收公众存款行为，给小额信贷一个平等竞争的法律环境。
茅于轼教授是一位非常关心小额信贷的发展，并多年来身体力行进行试验的学者，据他的分析，现在已经事实上允许私人资本进入农村金融，虽然具体办法还没有出来，但方向很明确。民间资本进农村，一定会注入利息率最高的市场。大量资本的涌入会把利息率压低，高利贷慢慢会变成正常借贷。这一过程的平稳实现，公平的环境是不可或缺的。
（三）基层组织制度：公开
前面已经提到，中国大部分地区的农村基层组织目前无法有效地对小额信贷提供支持，但不可否认的是，中国农村村级组织直选制度已经日渐成熟（自从1988年开始，许多省已经选举四届），由于村委会和农民利益直接相关，可以考虑小额信贷和民主选举的村委会组织合作进行实验。将小额信贷业务扩展到可以规模化运行（一般将这个标准设为贷款总额150万元/年），更高级别的基层组织的合作则是关键。此外，小额信贷与农村基层组织有机的结合，也是应该积极考虑的问题。现在有很多方法在不同的地区正在试行，但无论是小额信贷机构基层组织还是现有的农村基层组织，在形成和运行的过程中，都必须以“公开”作为自己获得国家政策支持和银行贷款的首要条件。
（四）和谐社会基础：公民
这或许不是一个“具体”的建议，但却是最基本的建议。要改变现有的城乡居民制度，还要有很长的路要走，要从舆论和文化上逐渐淡化“城里人”和“乡下人”的区别，不能因为财产、收入和教育程度上的暂时差别在意识里将他们对立起来。小额贷款的信念能够与“和谐”、“公民”这些我们正在实践的概念相结合，因为明确个人财产权利本身就带有国家对公民的保护和对和谐的期望，这正是小额贷款在所有的工作中渗透的信念。由此看来，这个建议既是宏观的，也是具体的。
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