美国政府资本预算管理的现状及对中国的启示
一、美国资本预算制度产生的理论基础
预算制度的变迁以20世纪30年代的经济危机为一个重要的分界点。在经济危机之前，由于受到以亚当.斯密和大卫.李嘉图为代表的古典经济理论的影响，绝大多数的资本主义国家采取不干预经济的做法，政府实行量人为出的财政政策。与此相适应，单一的预算制度在这些国家得到大力推行，在当时的条件下起着监督和控制政府财政收支的作用。但是，自从经历了20世纪30年代的经济危机之后，原来指导政府经济政策的古典经济学派的理论已不能解释危机频繁爆发和危机程度不断加深的原因，经济学家们开始探索新的、更加适用的解决危机的对策和方法。在这期间，凯恩斯在多年研究的基础上，率先系统地提出运用政府机器反危机的学说，并于1936年出版了其代表作《就业、利息和货币通论》，系统地否定了以往资产阶级经济学说的传统思想，从理论上对国家干预经济的必要性和干预方式做了系统的概括和解释，凯恩斯学派由此而兴起。
在凯恩斯财政理论的引导下，美国为对付经济的日益衰退，相应增加了政府财政支出，收支内容发生较大变化，用于生产性项目投资支出不断增加，特别是公共工程支出和资本性投资增长幅度较大，国有经济的比重日益上升。同时，实行赤字财政政策，通过发行公债来弥补赤字。政府对这些财政支出项目的管理要求不同于以往的行政性财政支出，需要在账户上单独反映。在这种背景下，传统的单一预算制度已不能反映政府日益丰富的全部财政收支活动，不利于国家宏观经济分析，不能作为政府干预经济的有效工具。因此，将预算划分为经常预算和资本预算的复式预算制度应运而生。
在长期的实践活动中，经常预算和资本预算分离逐渐被广泛认可，并且成为复式预算的基本表现形式。经常预算是一般行政上的经营收支，其支出经费来源以税收为主，经常预算遵循的是收支平衡原则。而资本预算包括公共工程、公营事业和战时或经济危机时期的临时性支出，其资金来源以发行公债为主。由于各国的国情、经济阶段、经济结构、预算管理水平等条件不同，所以虽然各国在编制预算时都实行了将经常预算和资本预算分离的原则，但在具体做法上和提法上却有些区别。
二、美国政府资本预算管理的现状
(一)美国财政框架及预算体制概况
美国是一个联邦制国家，政府体系由联邦、州和地方组成，联邦和州之间没有上下级关系，各有自己的权利和义务，有自己的行政、立法和司法机构，有自己的财权和事权。一般来说，凡是宏观的、全局的、直接涉及到国家和全体公民利益的公共事务由联邦政府负责；凡是涉及微观的、局部的、范围限于某一区域利益的事务由州或地方政府负责。根据这一原则，联邦政府主要负责国防、外交事务，制定和调整货币、税收、贸易政策等，提供全民受益的服务(如社会保障)及联邦本级的行政事务；州及地方政府主要负责本区域的、、、行政、消防、司法基础设施和公益事业等。美国明确各级政府间的事权和财权后，通过税种的划分来解决各级政府的财务分配问题。联邦政府的收入来源主要有个人所得税、公司所得税、社会保险税、销售税、遗产赠予税五种，而以前三种最为重要，约占联邦税收的90%左右。州政府税收以销售税为主，约占州税收总额的50%左右，地方政府以财产税为主，约占其税收总额的80%—90%。同时，政府间实行从上到下的规范化财政转移支付制度，解决财政资源纵向和横向的不平衡矛盾。
与财政体系相对应，美国实行典型的分权型的预算管理体制，即在宪法或相关确定的各级政府独立事权的基础上，各级政府独立地行使各自的财政预算权力，采取一种自收自支、自求平衡、自行管理、自成一体的体制模式。由于各级没有统一的税法，在预算管理体制上，联邦和州及地方政府拥有各自的财税法律，遵循对本级预算实行独立编制、审批、执行的管理制度。各级财政预算具有完全的独立性，实行彻底的分权型分税制财政预算管理体制。
(二)联邦政府的预算
联邦预算是指包括预算内和预算外的总预算，有时也称之为统一预算或汇总预算。按其功能分类，支出包括四大项：联邦基金与信托基金支出、运营与资本支出、政府所有交易支出以及直接与担保贷款支出。
值得强调的是，与州和地方政府分别核算经常性支出和资本支出的做法不同，美国联邦政府并不分计这两项支出，也就是说联邦政府没有单独的资本预算账户。其理由是如果把两项分立，在评价政府政策的财政效应时还是要把二者结合起来。建立资本预算还必然涉及到是否将教育、培训和研究与开发列入投资，应该如何，以及人力资本的投资收益率计算等一系列复杂问题。但是将这两项分开核算的改革正得到大力支持。
(三)州政府的资本预算
由于美国各州政府的预算是将经常预算与资本预算分开核算的，因此，分析各州政府的资本预算及其经验对于我国的资本预算的良好开展有积极意义。下面介绍美国各州政府资本预算的实际情况。
1、资本支出及维护性资金的范围界定
各州政府资本支出的范围主要包括基础设施建设、项目改进、设备的创新和改良、征地等等。每个州根据具体情况不同，对资本项目的界定不同，一般根据项目的预期寿命、支出的最低水平以及资金的用途来判断是否为资本预算项目。另外，大多数州把常规的基础设施维修作为经常支出，而把周期长的或者大型的维修作为资本支出；有些州已经将预留维护基金的过程制度化，制定出一套建设翻新的规则，而有些州已经建立了基础设施维护项目评级体系。
2、资本预算相关机构的设置及其作用
每个资本项目的预算都是始于州政府的预算办公室的，具体预算方案一般由各政府机构负责，有些州允许一定的非盈利机构、社会团体、委员会等申请编制资本项目的方案。资本项目大多周期很长，各州的规定不一，最常见的是5年及5年以上。为了避免资本预算过程的随机性，相关机构必须对项目的需要作出书面说明。州政府预算办公室在长期规划中起全面协调作用。
为了保证资本项目先后顺序的公平，有些州设立了专门的官方评估委员会或代理机构；如果没有类似的机构，那么预算办公室和主管项目预算的个人就要随时接受相关立法人员的监督。监督资本项目的中央机构在全州范围内也起到一定的协调作用，主要负责完善各资本预算申请、统筹安排项目费用、进行技术上的审核等。
另外，资本预算与经常预算的相互协调也是很重要的。因为两者同时进行，并且周期不同，所以就需要州政府将资本项目的长期影响同短期的运作计划综合起来。有些州有专门的预算分析师来协调两者之间的关系，有些州则通过专业化的资本项目流程成分分析来测定资本预算对经常预算的影响，进而加以调整。
3、资本项目的选择、成本分析以及项目的全程监控
对不同资本项目排序是资本预算的中心环节。1／3以上的州根据资本项目的重要性来安排优先顺序，例如把教育放在第一位；有些州会受到资源短缺的限制或者紧急程度、法律等其他因素的影响，例如蒙大拿州、新罕布夏州、俄亥俄州和维吉尼亚州。除了在和经济的环境内考虑项目，亚利桑那州还规定使用一个正式的排序系统来建立优先顺序，而明尼苏达州则在考虑指导原则和资本评价系统的情况下对项目进行评价。
在建立了项目优先顺序之后，各州会尽量确保项目的目标得以实现。由于项目能否实现往往取决于对项目成本的正确估计，因此各州通常依靠建筑师、工程师和顾问提供成本数据以采用不同的办法进行成本估计。大多数情况下，需求部门或者公共代理机构负责人对估计进行审查和改进，基本上所有的州都核算标准成本。在2／3以上的州中，通货膨胀的调整和机系统也作为资本项目的成本。
对项目的全程监控方面，各州采用了不同的方法。一些州，如加利福尼亚、肯塔基、明尼苏达和内布拉斯加，要求每季度都有进度报告。在其他州，如密苏里州和华盛顿，一个计算机化了的系统对每个项目都提供了信息。其他的州则在一个专门的机构中有一个分散追踪系统来监督项目。
4、项目融资
经常预算和资本预算最显著的差别是融资方式。一般来说，资本预算主要通过借款来融资。各州政府在确定融资类型时会考虑到资本项目的规模、项目的类型和周期、有关以及投票人对项目的支持率等因素。当然，融资方式的选择也会受到债务水平和招募能力的限制。除了普通义务债券以外，各个州政府还把一般收入债券放进资本预算中。从债务层面看，各种债务如果协调配给，对于一个政府的总债务的发行状况以及还本付息来讲很有利。
如果运用债券融资，通常都需要建立一个过渡的融资项目直到债券可以正式发行。过渡的融资项目通常包括合并投资、债券预期支票、商业本票、财产贷款和普通基金。
另外各州对于债券还本付息的规定不同，主要依据各州的总收入水平，特别是债务量占个人收入的比例和债务量占总收入的比例来做出规定。
除对债券和现金的利用外，各州政府还利用了其他可供选择的融资方式，通常包括政府特许融资方式、其他各级政府的融资、出租—购买协议、公有与私有的合作和特别用途基金的融资。
5、资产管理
美国各州政府通常是利用数据存根系统来查询现有的资产总量。几乎所有的州都有自己的资产总量数据库。大约有1／3的州运用数据存根系统来评估设备的现状，另外大约2／3的州设有房屋维护标准。这些包含了每3年的持续变化，并且随着具体情况的变化而适时变更。
大约2／3的州向相关部门收取租金以保证财政的平衡和设备的改善。其他保持平衡的基金包括房屋修缮基金、专业房屋基金和周转基金等。大约有2／3的州的拨款都是优先用于保持平衡而不是新兴的建设。
三、对完善我国资本预算体系的启示
(一)加强预算管理的法制化建设
这包括两层含义：一是要保证有法可依，即要制定出一系列针对性的法律、法规；二是体现在预算的过程中，立法机构的参与与监督上。我国是社会主义市场的国家，社会主义市场经济又是法治化的经济，法治是市场经济的制度基础。法治的作用不仅在于约束微观经济主体的行为，更在于对政府行为的约束。政府预算制度是通过法律程序确立的，是对政府活动进行约束和限制的基本途径，一经批准就成为国家法律，具有法律的权威性。这一点，在美国的预算制度中体现得淋漓尽致：没有政府预算授权就不能开展有关的项目，包括资金收支的整个预算过程必须接受权力机关监督。与此相反的是，我国预算的法制化程度相当低，预算约束软化、政府的财政活动不按预算办事的情况时有发生。
(二)健全预算管理机构，保证机构分工明确、监管有力
以美国州政府为例，预算的审批权在州政府预算办公室，而预算的编制与执行在各个行政机构或者有实力的社会团体，同时有一套很完善的监管体系。除了赋予立法机构知情权，有些州还设置了专门的官方评估委员会或代理机构来监督项目的执行，另外还有中央政府资本项目监督机构的协调，这使得预算的编制、执行和监督分离开来，分别由不同的机构来负责，这些机构间既相互独立，又相互制约、密切配合，保证了预算管理体系的高效运转。我国虽然不是实行三权分立的国家，但是在预算管理上，确实应该合理设置机构，加强多方面监管和监管力度，并且全面调动立法、司法和行政单位的力量，使整个预算管理体系日趋完善。
(三)培养和运用预算专业人员
从美国各州政府资本预算基本情况的分析中可以看出，他们培养了一批专门的预算从业人员，例如监管预算执行的评估委员会成员、协调资本预算与经常预算的预算分析师(当然预算分析师的职责可能不限于此)、进行预算成本估算的工程师、顾问以及资本项目预算主管机构的行政人员等等，都是经过培养的高素质人才。这样一方面可以提高预算的效率，保证预算过程的规范化和法制化；另一方面，可以减少预算的色彩，从而进一步避免相关人员设租和寻租行为的发生。
(四)强化对计算机系统的运用
值得我们注意的是，美国是一个高科技的国家，因此，美国的预算过程中对于系统的运用多而细，对资本预算的管理方面也是如此。从申请项目开始的项目成本评估系统、到几个项目间的优先顺序排列系统；从项目实施全程监控的分散跟踪系统，到项目资产管理的数据存根系统，都体现了计算机系统运用的重要性。目前，我国计算机技术的起步晚，但是发展迅速，如果运用到政府工作中，可以在一定程度上提高我国管理水平和办事效率。如果能强化我国预算管理的信息化建设，那么在预算的工作效率提高的同时，也可以加强预算监督管理。
(五)使用项目预算和绩效预算
从美国州政府的资本预算分析中，不难看出，项目预算方法运用广泛。所谓项目预算是指按照具体项目而不是政府部门线路来分配预算资金的一种预算方法。这种方法要求项目相对规范化、专业化以及资金分配标准规范化。资本预算刚好符合这些条件，并且由于资本支出周期比较长，运用项目预算便于管理和明确责任。另外，从州政府的资本预算过程中也可以看到绩效预算的作用。绩效预算即指要求管理者提供预算资金的目标，实现这些目标的项目的成本、绩效及其每一个项目的评价措施。绩效预算的主要特征是：计划、目标和产出与投入管理紧密联系在一起，尤其是强调以绩效为前提确定预算资金分配，它一头联系以前的业绩，另一头联系当前任务，同时也相应预测未来的形势。从我国的具体情况来看，项目预算适合运用到一些固定资产投资项目或者大的工程中，而绩效预算对于加强我国国有的资产管理很有借鉴意义。
