发达国家政府在对外投资中的积极作用及启示
关键词：对外投资，政府，政策
在过去的多年里，我国对外投资主要是或者部门以谋取回报为动机的微观行为，在很大程度上受企业的个体利益推动。政府的管理和政策倾向主要是加强审批和干预。“走出去”的主体是企业而不是政府，笔者认为，虽然起决定作用的是市场力量，但政府也必须充分发挥其应有的作用，如在和制度方面解决企业对外投资难的问题，从而通过政府的积极作为来促进企业的对外拓展。
纵观世界经济发展的，无论是有自由主义传统的美国，还是实施国家干预的日本和韩国，政府在对外经济发展中都起到了重要的作用。这就需要我国积极借鉴其成功的经验和做法，在推动“走出去”战略的实施中有效发挥政府作用。
美国政府支持对外投资的做法
立法的保护与支持。美国政府一直重视对海外投资的法律支持，尤其是二战以来，在对外投资方面专门制定了《经济合作法》、《对外援助法》、《共同安全法》等有关法律，不断扩大本国对外投资的安全和利益。除了在国内法律方面给予支持和保护之外，美国政府还积极与发达国家及欠发达国家签订双边或多边协议，保证了本国企业在东道国获得投资经营的非歧视待遇以及投资受保护的权利，保障了本国投资的安全和利益。
、税收等方面的支持。在金融支持方面，美国进出口银行和海外私人投资公司起着极其重要的作用。美国进出口银行的对外贷款业务中，有两项贷款是专门支持跨国公司对外直接投资的：一项是开发资源贷款，用于开发某个国家的资源，特别是战略物资的资源，按企业成交额的45%提供贷款；一项是私人对外直接投资贷款，即对跨国公司给予贷款，帮助他们扩展业务，提高在国外的竞争力。在1971年成立的海外私人投资公司主要有两项业务，一是为海外投资企业提供投资保险，一是对私人投资者提供融资活动，尤其是鼓励美国中小企业在发展家进行海外直接投资。在税收方面，除了与许多国家签订双边协议避免双重征税外，美国公司国外投资收入的税率一般要比国内投资收入的税率低15%~20%。
信息咨询等服务。美国政府为对外投资提供信息情报等服务，是通过驻外使馆所设的经济、商业情报中心、政府机构特别是部门、海外私人投资公司等来开展的。如海外私人投资公司除了提供资金、海外业务保险外，还定期发行新闻通讯和专题报导等，提供投资情报，同时帮助企业交流海外投资经验，协助进行投资分析、把握投资机会以及负责咨询等服务。这些服务无疑促进了企业的跨国发展。
韩国政府在对外投资中的促进作用
制定相关的政策法规。韩国政府制定了《海外资源开发促进法》、《扩大海外投资方案》等政策法规，使韩国企业的对外投资活动有了政策和法律依据。
与贸易伙伴国签订投资协定。韩国政府同美国、瑞士等多个国家签订了《投资保护协定》，同美国、日本等国家签订了《防止双重课税协定》，使韩国企业获得与投资对象国企业的同等待遇，并最大限度地减少了投资风险。
健全海外投资企业管理体制以搞好韩国海外企业的管理。为加强韩国海外企业的管理，韩国政府在经济企划院内专门设立了海外事业调整委员会，下设企业的管理海外事业调整实务委员会和海外事业调整业务长官会议，以解决韩国海外投资中存在的问题，审议和调整韩国的海外投资政策，放宽对企业海外投资的限制，并允许金融机构购买外国股票和债券。
财政、金融、税收等方面的支持。韩国政府在财政、金融、税收等方面实施了一系列支援和保护措施，以增大企业海外投资的成功率，减少企业海外投资的风险。进出口银行为对外直接投资提供优惠贷款，还专设经济发展基金为风险太大或经济收益太低的经济合作项目提供信贷。另外，企业对外投资在财政政策方面也得到倾斜，允许非金融机构建立海外企业机构，并允许国内商业机构接受国外商业贷款。此外，为支持对国外资源开发，韩国政府制定专门的优惠措施，为对外直接投资项目提供投资和流动资金，并提供税收优惠，具体包括亏损提留、国外收入所得税信贷和资源开发项目东道国红利所得税减让甚至完全免税等政策。在投资保险方面，主要有经济、两方面措施。经济方面，通过韩国出口保险公司的保险手段为对外投资者承保；政治方面，韩国政府通过建立国际间双边、多边投资保护协定来保证对外投资的安全。
加强信息情报工作并及时向企业提供信息咨询服务。韩国专门设立了海外投资调查部、海外投资洽谈中心，系统地收集有关国家的政治动向、经济政策、法规、外汇管理及税收制度等情况，及时准确地向企业提供信息资料和咨询，仅海外投资洽谈中心就与世界主要国家的300多个有关机构建立了联系。
日本政府在对外投资中的作用
建立、资助海外直接投资的政府开发援助(ODA)和海外经济合作基金。在日本，政府开发援助和海外经济合作基金(OECF)虽然不直接或不完全直接插手海外直接投资，但它们在海外的援助和投资活动却对日本海外直接投资的投向、投量发挥着诱导和资助作用。ODA是发达国家政府对发展中国家乃至国际机构的“援助”，主要援助形式有赠款、借款、赔偿、技术援助等。ODA在日本占有重要地位，1991年的纯支出额为109.5亿美元，继1989年之后再次居世界第一位。这种政府开发援助带有鲜明的政治色彩和利益指向，服务于日本政府的经济政策和发展战略。在复杂的国际经济环境变动中，日本政府由“贸易立国”向“资本输出立国”战略转变。
成立海外直接投资的官民联合投资机构。在日本的海外直接投资体制中，官民联合投资机构是一支不可忽视的力量。日本国际发展组织成立于1989年，是由日本海外经济合作基金控股1/3，其它98家私人企业投股2/3而组建起来的官民联合出资的海外投资促进机构。其成立目的是对有经济合作关系的发展中国家的制造业建设项目进行股份投资，以促进发展中国家产业结构建设计划的实现，对那些风险大、私人企业独立承办难度大的项目给予大力支持。此外，日本还在一些国家建立了由双方政府和经济团体等参加的促进投资机构。如1991年 6月建立的日中投资促进组织，专门致力于保护和促进对这些国家的直接投资活动。
进出口银行致力于海外直接投资信贷。从1986年《日本进出口银行法》修改以后，进出口银行扩大了对日本企业海外投资的信贷。其业务主要是为进行海外股份投资的企业提供信贷等。
建立海外直接投资风险的新贸易保险体制。在保险方面，建立了“海外投资损失准备金制度”和“海外投资保险制度”。日本通商产业省贸易局专门设立了“海外投资保险部”负责这两项业务的审批工作。这两项业务的主要服务对象是中小企业。企业投资海外欠发达国家和地区的制造业、矿业、农林水产业、建设业项目如果发生亏损或损失，“海外投资损失准备金制度”将对企业进行补贴，补贴金额为项目累计投资融资总额的12%。“海外投资保险制度”为企业投资所在国遇到战争、社会动乱等非常风险提供投资保险服务；对因海外合作伙伴破产造成的损失提供信用保险。两项保险补偿率分别为95%和40%。企业投保的费用可申请由政府贷款解决。
大力支持中小向海外拓展。早在1988年，日本中小企业厅就发布了《中小企业白皮书》，明确提出了加速中小企业向海外拓展，并注重亚太地区投资。以后，又从政策、制度上鼓励中小企业向海外进军。根据日本国内环境的变化，一方面修改、调整以前的有关政策，如逐渐放宽了对机构的控制，实现了金融自由化等；另一方面又积极制定新政策，例如：“融合化法”(促进中小企业开发的立法)，提出中小企业海外投资行为指南，建立“海外投资咨询机构”等。
发达国家投资成功经验的启示
通过美日韩三个国家对外投资政策的介绍，可以得到以下启示：
每个国家都非常重视立法的作用，使企业对外投资活动有法可依，减少企业在国内面临的不确定因素。美国的注重建立一种市场行为规则，而日本与韩国的法律则带有政策引导性，重在对实现国家战略目标的投资进行鼓励。除了国内的立法促进和保护，政府还通过签订国际协议的方式保护本国企业在国外的投资活动，确保投资不受外汇、税收等方面的干扰。从这方面来看，我国政府在对外投资立法方面很欠缺。
韩国、日本等国都设立一个统一的、独立的半官方管理机构，如“海外事业调整委员会”、“日本国际组织”，制定跨国直接投资的有关战略规划、方针政策、管理措施。目前我国的海外投资管理机构不统一，职能分散在几个部门中，相互脱节，管理混乱。为贯彻实施对外直接投资的总体规划，还必须建立统一的管理机构来从事对外投资行政管理事务，协调国家计委、商务部、人民银行、财政部外汇管理局等各部门的工作，确保跨国投资的各项活动按照国家宏观规划健康稳定地发展。
三个国家都建立了保险体系，通过国家的信用担保与保险，免除企业对国外遭受风险的担忧。我国应借鉴发达市场经济国家的市场性运营做法，将国内的各种保险制度扩展到对国外企业的风险保险。政府应支持和协调保险公司建立此项保险业务。这些风险包括投资所在国政府的强行征收、战争、汇兑限制、政府违约等方面。对海外投资企业的保险范围、保险额度、期限赔偿比例、保险费收取比例等予以明确规定。
政府都在不同程度上为企业提供贷款或者减免税收的优惠政策。不同之处在于美国政府是以信贷的方式给予企业资金上的支持，而日本政府和韩国政府不但给予企业信贷支持，而且对于具有战略意义的项目还直接为企业提供资金，对企业海外经营的亏损给予一定的补贴。
每个国家都非常重视政府在信息方面的服务，采取了各种方式为企业搜集海外信息、发布信息，并设立专门的机构为企业提供咨询服务。比如美国设有五个部门专门提供信息和咨询服务，韩国设立了海外投资调查部、海外投资洽谈中心搜集国外法规、税收外汇政策等。我国虽然也通过各种途径提供信息，但总体来说还不够完善，并且在咨询服务上非常欠缺。我国可以建立由商务部、研究机构、银行海外机构、国家驻外使馆的商务参赞人员等组成海外投资信息服务部，为海外投资企业提供各种信息咨询和项目论证。
加强我国政府在对外投资中作用的策略
(一)提供法律支持以改善政府管理体制
健全法律，提供法律支持。按照市场经济的原则进行对外投资，应该有完善的法律法规体系来引导和规范企业的投资行为，保护企业的投资利益，以及对境外投资进行必要的投资管理。
利用国际规则，签订双边协议。充分运用WTO中《与贸易有关的投资措施协议》规定和《服务贸易总协定》，行使我国在世贸组织中的权利。加强多边、双边经贸磋商，减少和排除各种境外投资壁垒。例如，签订投资保护协定、避免双重征税协定、司法协助协定、经济合作协定、贸易投资协定、社会保险协定等政府间协定，为我国企业“走出去”创造良好的外部环境。
放宽对外投资审批政策，完善管理监督体制。长期以来，我国企业的对外直接投资往往要经过繁琐的审批程序。一般情况下企业“走出去”的审批手续要经过计委、外经贸和外汇管理三条线，每条线又都有市、省和国家三级，期间还要通过中国驻海外机构的商务部门的审批，每个环节都要花很长时间才能办完。这在很大程度上挫伤了企业的积极性，有时还延误了企业的海外商机，增加了投资成本。因此应该放宽对外投资审批政策，合理划分和调整有关部门的职能，将相关审批权限统一于海外投资管理局，以简化程序，从而有利于在国家层面上统一领导、管理和协调全国各部门、各行业的对外投资活动。
(二)加强政府服务职能以建立全方位支持体系
加强信息服务。政府通过各种途径搜集信息、发布信息，解决企业信息不足的问题。在信息支持方面主要有三种途径：可通过政府的相关媒体向企业提供信息，如政府出版物、政府研讨会等；由政府牵头组成官员、企业家考察团外出考察或接待来访的外国团体，并在有潜力的境外市场举办展览会、洽谈会等；由政府部门或相关机构提供包括东道国的宏观经济状况、企业背景与直接投资相关的法律管理程序等资料，定期发布《国别贸易投资环境报告》。
加强人才培养力度。从短期来看，采用人才培训方式主要针对于企业的经营管理人员和政府主管部门的工作人员，帮助他们更好地了解现有的政策和相关信息。从长期来看，还要建立完善的国际人才培养模式和吸引紧缺人才的机制。人力资源是外部性很强的资源，专业的人力资本投资对企业而言成本很高，而政府则可以根据企业的实际需求，设计相关的课程和教材，通过公共等形式提供系统的、规模化的人才培养。当然从教育角度根本解决人才问题是一个长期的过程，如何更好的吸引人才和利用人才，是我国政府需要从制度上解决的问题。
完善财政、税收、金融等领域政策支持体系。政府应按照政策工具多元化、政策水平弹性化、政策服务多渠道化的原则，通过建立支持体系，在财政、税收、金融、外汇、保险等方面给实施对外投资的企业提供便利，鼓励、引导和帮助企业“走出去”。
总之，目前我国的外贸重点是对外直接投资。政府应该负起责任，以积极的姿态，在对外市场经济发展中有所作为，采取扶持政策鼓励企业对外直接投资，并且完善服务手段，构建政策、法律、信息等全方位的支持体系，帮助企业创造国际竞争优势。
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